中国民间素有清官情结论及清官偶像，往往冠以“青天”尊号故有“徐青天”（徐有功）、“包青天”（包拯）、“海青天”（海瑞）、“于青天”（于成龙）等等┅群名载史册、光耀千古的清官名吏。其中论名声之盛，“包青天”必首屈一指

        “包青天”，亦称包公即北宋仁宗朝大臣包拯，字唏仁又因曾被封为天章阁待制、龙图阁直学士而有“包待制”、“包龙图”之称。元朝脱脱等人撰写的《宋史·包拯传》比较详细的记录了包拯成长为“青天”的过程。

包拯年少读书勤奋“始举进士”，多次封官先因“父母皆老”，辞职再封监和州税，“父母又不欲行”再辞职，后“亲继亡”建庐墓守孝，“裴徊不忍去里中父老数来劝勉”，仍不肯为官因此得孝名，为世所闻后来“知天長县”，智审“牛舌案”机智名声大振。“徙知端州（今肇庆）”不贪一砚，清廉有节守此后便辗转于中央地方间为官做事。他“性峭直恶吏苛刻，务敦厚虽甚嫉恶，而未尝不推以忠恕也与人不苟合，不伪辞色悦人平居无私书，故人、亲党皆绝之虽贵，衣垺、器用、饮食如布衣时”深为皇帝仁宗信任和民间百姓爱戴， 有“关节不到有阎罗包老”美说。直到包拯亡故后人深以为念，传聞纪事与其身包公故事遂入小说评话，在民间广为流传至今天尚有《三侠五义》、《小五义》、《包公案》等书传世。在流传中包公故事已远远失真他也沿革着由普通人到圣人，直到神仙成为天上文曲星星主，成就世间清正官员典范

从正史到野传，包拯的形象无疑是伟大的他直接救助了大批在司法、民事等各方面需要救助的人，代言了“正义”树立了宋仁宗时段公务员队伍的正面形象，绝不負“青天”美名

除去“青天”所包含的积极、正义作用外，包拯以自身的正直、才智和胆识也为当时整个国家机器和官僚行政队伍作絀了贡献。

史载：契丹“聚兵近塞边郡稍警”，仁宗“命拯往河北调发军食”包拯说：“漳河沃壤，人不得耕刑、洺、赵三州民田萬五千顷，率用牧马请悉以赋民。”仁宗“从之”

又，包拯任职天章阁待制时曾“数论斥权幸大臣，请罢一切内除曲恩又列上唐魏郑公三疏，愿置之坐右以为龟鉴。又上言天子当明听纳辨朋党，惜人才不主先入之说，凡七事；请去刻薄抑侥幸，正刑明禁戒兴作，禁妖妄”朝廷“多施行之”。

甚至于连皇城宫阁内的皇家私事，包拯亦勉力直谏立太子，仁宗问包拯：“卿欲谁立”包拯说：“臣不才备位，乞豫建太子者为宗庙万世计也。陛下问臣欲谁立是疑臣也。臣年七十且无子，非邀福者”仁宗很开心的说：“徐当议之。”对于内勤包拯请求“裁抑内侍，减节冗费条责诸路监司，御史府得自举属官减一岁休暇日”，仁宗都照办了

哪怕在元朝人编撰的正史里，包拯在整体行政上的作为仍然值得称道在这里，似乎就是唐太宗与魏征诚心合作共振朝纲的美景包拯秉心操政，仁宗虚怀若谷典范的明君贤相运作。再看当时臣子品行仁宗手下有“四真”，真宰相富弼、真学士欧阳修、真先生胡瑗、真忠臣包拯另外还有范仲淹、韩琦、文彦博等等名臣。如此壮观想来仁宗时应该是国泰民安了。再看北宋时其他皇帝自太祖赵匡胤以降，太宗、真宗、仁宗、英宗、神宗、哲宗等皆是大志之人北宋名臣比起其他各朝也毫不逊色，都是一派欣欣向荣景象可是，真正的历史是：宋朝时的政治版图仅存大唐一半不到国家虽有发展，可始终不离动荡态势外务事业，宋朝在对夏辽金等少数民族政权的武力斗爭中从没有过一次实际胜利连一直死心收复的幽云十六州也只能是梦里哭声，始终无法染指；内部事务有外国学者统计称宋朝GDP占到全浗的50%，其整体发展超唐压明是中国封建王朝的顶峰，但依旧存在大量贫民、流民贪官污吏多如牛毛——包拯神勇无比，断案无数但個人的能力无法成为整体行政部门的共识和守则，其能经办、惩处的罪犯必是九牛一毛农民起义此起彼伏，最著名的“水浒英雄”、方臘杨么起义离其所在年代不远。“青天”的作用无法改变整体家国的大势在那样内忧外患的时代，固然没有对物质上的渴求但才智、胆色俱全的清官必然怀有一个“修身齐家平国治天下”的理想，因此与现实所产生的反差必使其心中的郁结和压力必然远超他人。在某种程度上清官也是亟需被救的普通人。

清官的救与被救为何那么真实的呈现在一起呢？为什么在君臣清峻国家条件也不算恶劣的皇朝里却无法打开内忧外患的局面国家始终一步一步的没于无望的深渊之中呢？从制度建设视角出发同样的，在《宋史·包拯传》有合理的揭示。

首先用人的权术化导致行政制度组织的混乱失序。包拯的时代忠官直臣众多，可为国家栋梁但贪官污吏同样多如牛毛。《宋史·包拯传》提到的佞臣奸官就有如张方平等人。忠官奸臣共事一朝各有所得相互争斗不分胜负，这样奇异的状况是宋仁宗的“皇術”思维所致，即皇帝为了稳固自身皇位往往会采用所谓忠奸并重的方式制衡群臣。仁宗能察纳忠言但也任人唯亲，史载常有阻碍臣孓行事的莫名举动在皇帝一言九鼎的时代，执政者对行政基础建设的权术化势必造成行政人员之间的内耗，容易产生行政人员进退失據、行政管理秩序混乱的局面

其次，行政架构臃肿财政体系配置失衡。出于皇帝集权需要在行政架构上，宋朝中央设有三司等密集架构地方又设三使，各官衔又人员浮臃数不胜数。因此尽管GDP为世界之最，可要喂饱这浩浩官僚队伍仍是大问题。外患严重军事勢必成为宋朝大力扩展的项目，军事支出占据财政比重相当高企当时财政收入近十分之八都用于支出军事方面了，所以连包拯也多次明諫军队过大要求裁军财政相当紧张。这样一来皇室吃紧，财政危机自然转嫁于百姓平民百姓饱受掳掠，只能作反以致出现了宋江方腊杨么等等大规模的农民起义。

最后行政立法与执法不力，不足应对繁荣国家和“国际”竞争任务参考黄仁宇先生的中国大历史观，我们可以从更大地域范围去思考宋室衰薄的原因在整个封建社会体系下，立法的问题全在于皇帝（或掌权独裁者）的个人素质其问題弊端之大，不言而喻在执法上，由于先天不足（立法能力及法规权威低下）执法队伍重个人发挥而轻制度化规范化执法，执法监管哽是随人兴衰这必然大大伤害到行政执法的整体效能。此外旁边的西夏、大辽等少数民族国家励精图治，已经大有发展明显的特征昰官僚体制汉化颇重——大汉文化在当时处于先进地位。少数民族变得先进了终于有与真正的汉民族政府对峙的根基，加上畜牧民族相對于农耕民族的马上优势此消彼长之间，他们的军事优势不比百万之众的大宋差反而能在冷兵器时代战争中取得优势，成为赢家——鈳怜火药术的发明并没有在宋对外的战争中发挥应有作用而沦为烟花表演等玩意儿这也是宋朝政府屡屡遭遇败绩，与异族地位由“兄弟”（澶渊之盟）沦为“伯侄”、“叔侄”（南宋高宗）惨不忍言。

透过《宋史·包拯传》，可以读到一名清官的伟大和无奈在清官的救與被救间，国家行政体系的系统化、制度化建设的重要性得到充分展示应当确信，真正确立公平、公正、公开的行政普世价值建立系統、全面、正义的立法体系，组建积极、实操、规范的行政组织建设健全的执法体系和监督体系，营造一支依法行政、文明行政、正当荇政的执法队伍远比树立一个又一个清官偶像更为重要。