我国对外援助的意义和发展思考
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我国对外援助的意义和发展思考
我国对外援助的意义和发展思考
作者：王燕妮 &&来源：《今日中国论坛》2013年12期发布时间：
摘要：当今时代，对外援助在国际关系中扮演着越来越重要的角色。随着我国国家实力的提升，我国的对外援助规模和范围也不断扩大。如何科学有效的实施对外援助工作，合理利用资源，为国家争取最大的利益，是一个有意义的重要课题。本文从回顾对外援助的发展历程入手，分析对外援助工作的经验、教训和重要作用和意义，对今后的工作提出了一些改进建议。
　　1．我国对外援助的发展历程
　　我国的对外援助，开始于建国后的50年代。第一批援助的国家，是和我国同处社会主义阵营的越南和朝鲜。经过1955年的万隆会议，随着国际影响力提高，对外援助开始惠及其他发展中国家。1964年提出的“中国开展对外援助的基本方针”，奠定了我国对外经济技术援助的理论原则。
　　1971年我国恢复了在联合国的合法地位后，国际交往进一步深化，同更多的发展中国家搭起了对外援助的友谊之桥。尤其是进入上世纪九十年代以后，我国的综合国力大大增强，对外援助工作也取得了跨越式的发展。根据1993年，建立了援外合资合作项目基金；1995年，中国进出口银行开始为受援国家提供优惠贷款；2005年，胡锦涛主席在出席联合国首脑会议时宣布了中国政府加强对发展中国家援助的五项新举措；2010年，国家召开全国援外工作会议，从国家战略的高度对援外工作做出了高屋建瓴的部署。自此，我国援外事业发展进入了新的阶段。我国的对外援助工作成果斐然。根据商务部网站的数据显示：截止2011年底，我国已经和120多个发展中国家和地区提供了经济和技术援助；帮助受援国建成了2200多个当地急迫需求的各类项目，并派遣了技术人员协助运营和技术指导；累计免除50个重债穷国和最不发达国家到期债务391笔；1997年到2011年间，总共提供200次左右的人道主义救援。
　　从1963年开始，到2011年底，已向69个国家派遣了援外医疗队，派出医务人员21，000人次，有60支医疗队约1300多名医务人员在57个受援国家工作；已经为14万多人提供了来华培训的机会，培训内容涵盖经济、外交、农业、医疗卫生、环保等20多个领域；截止到2012年5月，已经向19个国家派遣了470多名援外青年志愿者。根据国务院新闻办公室2011年4月发布的《中国的对外援助》白皮书提供的资料。目前，对外援助的领域主要有以下8个：成套项目、一般物资、技术合作、人力资源、援外医疗、人道主义援助、援外志愿者和债务减免。其中，成套项目是我国最主要的对外援助方式。而对外援助的资金主要包括三种形式：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。前两者是在国家财政下支出，后者是由中国进出口银行提供，政府归口管理部门为商务部会同外交部、财政部，负责制订政策和计划，签署优惠贷款框架协议。
　　2．对外援助在我国国家发展中的主要意义
　　我国的对外援助发展之路，其实也并非一帆风顺。改革开放前，尤其是建国初期。在援外工作上，由于缺乏经验，曾经出现过不少脱离我国国情，忽视援助实际效果的失败案例。比如我国在60年代的困难时期，国内群众大量食不果腹，国民经济举步维艰。却单给一个只有200万人口的阿尔巴尼亚就援助了约100多亿元人民币。后来阿尔巴尼亚却在公开讲话中将中国列为“主要敌人”。1973年的时候，中国对外援助占国家财政支出的比例竟然高达6%～7%，严重高于发达国家的平均水平，给国民经济造成了严重的负担。所幸改革开放后，我国的援外工作及时纠正了错误的工作路线，中国外交回归以国家利益为出发点。逐步在一系列的工作实践中总结，在向发达国家学习的过程中不断成熟，进入了互惠互利、健康可持续的良性轨道。对外援助的工作在近年逐渐成为中国对外战略的一个有机部分，为维护国家的政治、经济、军事等重大利益起到了不可或缺的作用。对外援助工作并非像目前社会上有的人认为的那样只是面子工程，在国内还有需要用钱的地方时，就不必对外援助。这种看法是非常短视的。对外援助是国际关系中的一个重要方面，在国际事务中发挥着重要的、不可或缺的作用。笔者总结对外援助工作在我国国家发展中的主要意义，概括起来有以下几点。
　　（1）有利于推行国家外交策略和争取国际地位
　　首先，我们的援助对象，主要是和我国有着相同价值观和类似政治制度的同一阵营的国家，其次是在国际上在大是大非上对我国表示支持和理解的兄弟国家。我们对这些兄弟国家的援助，有利于增强彼此间的感情，拉近彼此间的距离。让我国在外交事务上，获得更多的支持。也可以通过这些对外援助，扩大我国在这些国家和地区的影响，提高我国在国际上的政治地位。尤其是对周边国家的对外援助，比如巴基斯坦、朝鲜等，对我国的战略安全和保障起着极大的作用。而且我国在国际上积极参与各种人道主义援助，帮助第三世界国家搞发展、搞建设。本身就是积极的塑造了大国应该有正面形象，让更多的国家和人民对中国认可，承担起了大国应该有的担当和表率。中国的国家形象自然也就得到了相应的提升。不得不提到，由于复杂的历史原因，之前我们对很多国家的援助政策，都和台湾问题有一些联系。但是，台湾和大陆属于国家内部的关系，两岸应该尽可能的携手合作，不要让国家间的内部问题影响到两岸的整体利益。近年来，在国民党的领导下，台湾逐步和大陆展开和对话和合作。两岸携手，各自发挥优势，互补共赢，才是真正有利于两岸民众的正确路线。
　　（2）有利于传播中国文化和思维
　　现在，在世界106个国家的350多个教育机构中，有多达500多个的“孔子学院”，为传播中国文化和友谊而工作着。在57个国家，有60多个医疗队的医生们，在极为艰苦的环境下，悬壶济世，治疗培训，传递中国的医术和医德。还包括许许多多工作在第三世界国家的技术员、志愿者，经常在世界各地进行的文化交流、体育比赛等等。他们都用他们最平凡的工作，本着平等相待、互利共赢的理念，在中国和这些国家之间筑就了一道道的友谊之桥，把中国人的价值观、做事的理念传递到了这些朋友之中。
　　（3）国家间优势互补，利益共赢
　　许多第三世界国家，比如非洲诸国，拥有着丰富的自然资源。但是苦于缺乏资金、技术、基础设施落后等，难以开发。中国的对外援助正好促进了我国和这些国家，以及这些国家和其他国家之间的优势互补，能够促进国际市场的资源供应，达到全世界的利益共赢。
　　（4）引导中国企业和资金的“走出去”，扩大中国企业的市场
　　目前我国的对外援助项目，基本都还是交由中国公司承建。援外项目其实也在一定程度上为中国公司铺路搭桥，为中国公司“走出去”提供机会、资金和当地政府的支持。而且还可以引导中国企业在充分积累了项目执行经验和当地品牌知名度后，在条件成熟的国家投资发展，扩大市场、降低成本、突破贸易壁垒。在全球化的浪潮之下，未来的企业发展，都是朝着国际化的趋势发展，在对外援助工作的推动协助下，企业能够更好更快的找到国际化的突破口。
　　3．对今后我国对外援助工作的一些思考
　　放眼未来，在对外交往的过程中，如何运用科学的方法，更合理有效的规范对外援助工作，使其在纷繁复杂的对外关系中发挥更大的作用，是我们需要思考的重要命题。就此，笔者认为可以从以下几个方面进行改进。
　　（1）建立综合性的机构，对援外工作进行全局性的战略部署
　　现在的对外援助机制，一般来讲，是由外交部、商务部及其相关银行、财政部联合管理。外交部负责制定援助名单，财政部负责确定规模、划拨资金，商务部和中国进出口银行、国家发展银行、部分商业银行进行项目执行。涉及军事方面的援助则单独由解放军总参谋部进行规划和执行。关于文化教育方面的，由文化部、教育部安排。总的来说，参与的部门和机构比较多，工作流程也略为复杂。为了建立更宏观的，更长期的，更综合的援外工作战略。笔者认为，可以建立一个副总理级的国务院下属的对外援助署。这个署可以协调、安排这些单位进行援外工作。更加高屋建瓴的进行工作，可以有效的整合各部之间的资源，从更高的层面去考虑工作的方针路线，建立健康发展的长效有序的机制。做好宏观规划，制定和完善我国援外中常期规划和国别援助指导意见，要将援外工作提高到国家战略层面进行考量，做好顶层设计。
　　（2）加强对受援国受援项目的风险分析
　　我国实施对外援助的国家，大多都是第三世界国家。除了基础设施落后，项目难度一般较大等自然条件的困难。还有很多国家政局动荡，政策不稳定。比如2011年的利比亚内战，就让很多中国公司和援外项目蒙受了巨大的损失。随后的“阿拉伯之春”运动，很多国家，比如埃及、突尼斯等，都爆发了动乱。我驻外项目工作人员很多不得不紧急撤离，遭到了不同程度的损失。甚至在苏丹、埃及等国家，还出现了绑架我国公民作为人质的恶性事件。这些风险，都是由所在国的政治动荡带来的。政策上，不同的党派上台，也会有变化。有的国家，政府一旦改选。原来的反对党上台，对之前的很多协议和谈判结果都拒绝承认。让国家的援外工作受到巨大影响。还比如最近的加纳淘金事件，虽然这些公司和项目不是援外资金支持的，但是也可以窥见在这些发展中国家所潜在的政治风险。所以，必须在项目实施之前，对受惠国的政治、经济、军事、文化都作出合理的风险评估。对于风险度较高的国家，一定要谨慎投入。在项目协议签署时，也一定要注意风险防范。
　　（3）加强援外项目的管理和考核
　　援外项目是直接和国家外交、国家形象挂钩的，援外项目在国外开展的质量如何，和当地政府百姓的合作如何，会对两国关系产生重大影响。而这些项目又不在国内，世界各国的情况纷繁复杂，管理起来难度相当大。近年来，大部分的项目取得了瞩目的成就。但是也有一小部分项目，存在着质量粗制滥做、偷工减料，损害中国制造形象。或者为了争取资金，建设一些当地根本需求不明显的无用项目，造成国家资金的浪费。还有一些项目，在开展的工程中，和当地百姓沟通不畅，导致出现当地工人罢工、游行抵制等不良现象。这些现象，虽然非常少见，但是也为我们的援外项目管理敲响了一记警钟。如何把钱用在刀刃上，让国家的每一分钱都发挥最大的作用，用科学的方法去有效的管理，是今后援外工作必须要思考的重点。
　　（4）平衡国家利益和企业利益
　　现在很多企业在境外争取项目机会，首要考虑的还是企业自身的利益。很多时候都是在中国企业之间相互竞争，比如中兴公司和华为公司，都是通信行业的中国公司，经常在海外为了同样的项目，内部竞争。并没有协调联合起来去争取国家利益最大化。导致很多项目仓促上马，甚至赔本经营。还有的公司和个人，不是很遵守当地的法律法规，屡屡出现在国外出现问题需要使馆出面斡旋的情况。极大的损害了中国的对外形象，需要政府加以引导、管理、约束。
　　（5）增加国际合作，打造大国形象
　　以往，中国的对外援助都是以单打独斗的形象出现的。随着时代的发展，我国的对外援助工作越来越认识到国际合作的重要性，更多的融入到国际行动中，承担起大国应该有的角色。比如我维和部队向马里、苏丹、刚果等国家的维和派兵；向世界粮食计划署、联合国开发计划署等国际组织提供的多边援助；向海地等国的国际人道主义救援。这些，都是将来我国援外工作要主要推进的方向。
　　参考文献：
　　[1]刁莉，何帆.《中国对外发展援助战略反思》.当代亚太，2008年第6期.120-133.
　　[2]孟祥进.《中国外交战略转变背景下的对外援助分析—以对非援助为例》.研究生法学，2012年2月：96-102.
　　[3]商务部：http：//www./.
　　[4]张鲁平.《改革开放以来我国对外援助理论与实践研究》.兰州大学硕士论文，2011级.
　　[5]吴天.《中国对外援助政策分析》.外交学院硕士论文，2011级.
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导读：抗战军兴，中国军队由和平时期的170万人迅速暴涨到全面战争时期的600万大军。战争期间武器消耗大，损耗多，再加之军队大幅扩编。以当时中国一个落后农业国家的低端工业水平很难完成如此之大的军事动员。兵工生产不足，导致军火补充就必须外购补足，而此时钱就成为一个重大难题。特别是中国在失去所有出海口和沿海富裕地区，只能据守相对贫困的大西南后，财政压力一天大过一天。以货易货，资源换武器，或者直接援助，就成为了当时中国国民政府几乎唯一的选项。
　　中国近代军事工业兴起于清朝同治年间的洋务运动，186
抗战军兴，中国军队由和平时期的170万人迅速暴涨到全面战争时期的600万大军。战争期间武器消耗大，损耗多，再加之军队大幅扩编。以当时中国一个落后农业国家的低端工业水平很难完成如此之大的军事动员。兵工生产不足，导致军火补充就必须外购补足，而此时钱就成为一个重大难题。特别是中国在失去所有出海口和沿海富裕地区，只能据守相对贫困的大西南后，财政压力一天大过一天。以货易货，资源换武器，或者直接援助，就成为了当时中国国民政府几乎唯一的选项。中国近代军事工业兴起于清朝同治年间的洋务运动，1865年，中国第一家近代化军工厂成立于上海，就是江南制造局。清朝军工虽然工厂较多，但也有本身弱点，即大部分原材料都需要进口，而且产量不能满足需要。1911年以后中国更是陷入军阀混战的局面，全国范围内此起彼伏的战乱一直持续到抗战爆发前夕。直接致使，中国军工业更加调零，大军阀们没有耐心投资军工，这种投资大，见效慢的事业。而是倾向于直接购买外国武器，见效快，可直接武装部队，立刻出动参加混战。在这个时期，重武器进口量极少，主要以步枪手枪为主。由于军械来自不同国家，故式样不同，口径各异，品种繁杂。再加上进口来枪械大多是欧美淘汰的废旧枪械，更是降低了整体品质。1929年，中国境内正规武装所配备的100万支步枪当中有80%老旧破损。918事变爆发后，中国看到了日本对中国巨大的野心。开始加紧扩建军工厂和相关被服厂，钢铁厂...编练部队，进行武器标准化建设，整军备战。1932年中国希望在1937年可以首先编练30个新式调整师，1个教导总队，1个重炮部队。要想武装这些新军，就需要1.4万支驳壳枪，648支手枪，9620挺轻机枪，552挺重机枪，1686门小炮，72门山炮，1716门野炮，240门榴弹炮和大批新步枪。不算这些武器，绝大部分中国当时都无法生产，即便是子弹，也难以按量供应，当时估算1个调整师作战一天，最多需要80万发子弹，作战一月需要400万发子弹。一旦对日开战，光30个调整师的弹药，中国军工厂都无法供应。这个时候，德国出现了。中国与德国关系的培养，始于甲午战争后，德国，法国和俄国压制日本归还中国辽东半岛。1913年，德国是继美国之后，第2个承认民国的国家。1921年，中德签订中德协约，废除1898年以来的中德不平等条约。这也是中英南京条约后，中国废除的第一个不平等条约。1923年，孙中山提出，中国必须要与德国工业界和政府建立良好关系，借助德国技术人才，机器和科学知识，以最快的速度让中国发展起来。中国要将德国视为导师。孙中山当时想与德国合作北伐军阀，但当时德国刚刚在一战惨败，无力也无心帮助孙中山的广州革命政府。1928年开始，蒋介石开始派遣要员频繁访问德国，并且开始邀请德国军事顾问。30年代，希特勒上台，德国重新整军备战，需要大量钨矿，而中国是钨最大产地之一。中国需要德国武器建立新军抵抗日本侵略，德国需要中国的有色金属，制造装甲和大炮。双方很快就开启资源换武器的贸易。此时，德国顾问在研究了中日两国实力后，建议中国首先编练模范部队，其次建立完善铁路网和公路网，复次，成立军官团，最后，加强中国本身军工建设。1934年开始，中国相继与德国西门子公司，乌尔夫公司等合作兴建和完善了浙赣铁路，湘赣铁路，平汉铁路....1936年，德国给予中国1亿马克贷款，用于购买武器。七七事变以前，中国从海外进口武器装备有83%来自德国。中国利用德国武器武装起30万军队，这些军队绝大部分都参加了残酷的淞沪大会战，在淞沪战场上，有包括法肯豪斯在内的71名德国军事顾问参与战役指导，以至于日本和西方称之为“德国战争”。虽然中国30万德械师部队绝大部分都在淞沪会战和南京保卫战损失殆尽。但是，30年代中国还为军工厂引进了一大批德国机械，德国技术顾问也帮助中国军工厂制造出中正式步枪，24式马克沁重机枪和捷克式机枪。这些军工厂在抗战初期相继迁往大西南，继续利用这些德国机械设备生产武器装备，为中国立足自己，持久抗战提供了物质上的帮助。从抗战爆发到德国停止供货为止,国民党从德国进口的武器装备包括:进口德国武器有83辆豆坦克，306门高射炮，96门105毫米榴弹炮，24门150毫米榴弹炮，648门战车防御炮，8门150毫米要塞炮，14门75毫米要塞炮，300挺高射机枪，800门迫击炮，5900挺机枪，25000支自动驳壳枪，12门88毫米高平两用炮，30万顶钢盔&.。抗战爆发前，中国在准备对日作战时，不仅从德国引进武器，还广泛从欧洲各国进口现代化武器加强军队战斗力。年初共引进；捷克机枪11800挺，比利时机枪15000挺，芬兰机枪1200挺，捷克，比利时和德国步枪72000支&。通过集资进口和修复旧炮，至1937年七七事变爆发时，中国军队的压制火炮力量达到了民国以后最强时期。其中中央军炮兵实力为地面压制火炮800多门（德国火炮170多门）。正是凭借抗战爆发前几年的整军备战，在德国贷款帮助下以物易物引进大批现代化武器。中国才可以在抗战初期连续与日军进行了淞沪，南京，武汉，徐州等数次大会战，打破了日本和外国观察家中国3-6个月必败的预言。而从德国引进的兵工机械则一直在抗战八年为中国军队生产基本武器，虽然只是在一个低水平维持战斗力，但是，正是因为有了这些，保障了在前线的数百万军队的基本武器弹药供应，长期拖住大批日本军队，为美国在太平洋上的胜利创造了条件。
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