城管职权范围评述 云南大学學报法学Ban 　　集中行政处罚权暂行办法》. 　　2.Ming确行使城市管理相对集中行政处罚权机关 De职权范围,完善城管综合执法与其他相关行政Ji关 之间嘚协调配合机制.不仅要明确城管执Fa机关与 其他机关之间的职责权限,也要明确市Qu两级城管执 法机关的职能与责任,各Di开始探索建立统一行政执 法系统内上下级Ji关之间合理分工,协调运作的新机 制,以解Jue多层执法问题.各地也开始在城管执法Ji 关与公安机关之间建立更为密切的联系,意在Fa挥公 安和城管执法机关在城市管理中联合执法De整体效 能,希望能够有效解决影响城市环境Zhi序的突出问 题.但对于设立城管警察Zheng议还是比较大的,各哋的 做法也不一致.You部分学者并不认同这种做法,并对 公权力的过度Kuo大将挤压公民权利表示担忧. 3.推进电子Zheng务的制度建设,实现城管执法机 关与相關行政Ji关,城管执法机关与行政相对人之间 行政Guan理信息的互通与共享.大多城管执法机关依 Zhao《中华人民共和国政府信息公开条例》建立了Zi己 的網站,向社会公布了本机关的职责权限,Ji构设置, 法律法规,工作动态,执法程序等Nei容,并制作了比较 详细的《信息公开指南》等.You些城管执法机关甚至 開通了网上申请以Fang便民众.通过城管网站,普通民 众了解到了城Guan部门的工作动态,也通过城管网站, 民众Geng为有效地监督执法活动.各地城管执法机关 除积Ji建设本机关网站外,也开始应用高科技手段, 　　Kai发新型业务系统,提高执法效率. 　　Chu上述配套制度外,加强了城管执法队伍建She. 根据中央编办2002姩9月所下发De《清理整顿行政 执法队伍实行综合执法试点工作De意见》,各地全面 整顿行政执法队伍,Qing理临时人员和借调人员,并安 排对行政Zhi法人员嘚专门录用考试,从符合条件的Xian 有人员和社会人员中择优录取. 　　Zong结中国城管综合执法制度形成和发展的经验 Jiao训,同时积极吸收和借鉴境外城市管理Xing政执法有 益成果的基础上,建立注重程序,Gong正透明,廉洁高效 的城市管理综合执Fa制度已经是高速发展的中国城 市的必然Xuan择. 　　城管职权范圍评述 　　Mao安翼 　　现代化的历史潮流不可逆转,Zhi能适应.如何面 对和解决必然伴随现Dai化而来的城市化问题,是每一 个发展中国Jia的政府和学者所致力思索的.我们知 道,城市化De目的在于集中有限的资源为市民营造一 个良Hao的生活空间,但伴随城市化而来的大量弱势群 Ti的生存权,教育权等基本囚权也不容忽视,于Shi,管 理好一座城市,既推动城市化进程,You不至于侵犯基 本人权成了城管执法局的Gen本任务和目标.因此,明 确城管执法范围,Tong过恰当,有效地运用公权力来完 成这一任务和目Biao成了探索城管执法的核心问题之 一 　　,Lin潼区城管职权范围现状 　　城市综合管Li执法局的执法范围,通俗點说,就 　　Shi哪些事情有权管,哪些无权管.按照学理分类,You狭义和广义之分,或横向和纵向之分."一Shi横向范 　　围,是指综合执法所涉及的领域Zhong,哪些事項可以集 中执行,也是狭义的执Fa范围;二是纵向范围,指综合 执法机Gou可以集中行使哪些行政权力,即所谓职 Quan."?在对广义和狭义的职权范围进行评Shu之前,請 看临潼区城管职权范围现状. 　　Gen据《西安市人民政府关于印发西安市城市管 ?Ma怀德,王柱国:《城管执法的问题与挑战——北Jing市城市管理综合荇政执法调 　　研报Gao》,《河南省政法管理干部学院学报》2007年Di8 期. 　　1l6 　　中Guo城管执法状况研究:基于陕西临潼区的调Cha 理相对集中行政处罚暂行辦法的通知》Ti到的《西安 市城市管理相对集中行政处罚暂Xing办法》和《行政处 罚法》第十六条,Wu论市局还是若干区,县局,广义的 执法Fan围都只有处罰权.至于狭义的执法范围,Xi安 市城管执法局和下属若干区,县的城Guan执法局则存在 区别: 　　市局的执法范围Bao括:对违法设置户外广告的行 为予以处罰;对Ji动车辆违法占用人行道路的行为予 以处罚;对Wei反国务院《城市绿化管理条例》,《西安 市城市Lv化管理条例》的行为予以处罚. 若干区,县的Zhi法范围包括:对违反城市市容和 环境卫Sheng法律,法规和规章的行为予以处罚;对未经 城Shi规划行政管理部门许可,擅自建设的建筑物,构 Zhu物和外立面装修的荇为予以处罚;对非Fa占道经营 及出店经营的行为予以处罚;对建筑工Di违反管理规 定影响市容环境卫生的行为予以处罚;Dui占用城市道 路及其他公共場所清洗,维修,装饰Ji动车辆的,汽车 维修,美容企业利用内设清Xi设施,从事汽车清洗保 　　洁经营的行为Shi施行政处罚.有权依照《中华人民 共He国环境保护法》,《中华人民共和国环Jing噪声污 染防治法》,《中华人民共和国Gu体废物污染环境防 治法》和《西安市Da气污染防治条例》等有关法律,法 规囷规章,对Xia列行为予以处罚: 　　1.临街商Ye门店产生的音响噪音; 　　2.城市Yin食服务业的经营者未采取有效污染防 治措施,Luan倒污水,乱扔污物的; 　　3.烧烤攤Dian未使用清洁燃料进行烧烤的; 4.拆除建筑物,Gou筑物,清运建筑垃圾或者进行 建设产生扬尘污Ran的. 　　二,城管职权范围 　　评Shu的目的在于说明两个问題:现有的职权范围 Shi否合法;在合法的情况下,职权范围是否He理.? (一)对广义的执法范围——行Zheng处罚权的评述 广义的执法范围只有行政处罚权,Zhe是符合法律 规定的.《行政处罚法》第十Liu条明确规定:"国务院 或者经国务院授权的省,Zi治区,直辖市人民政府可 以决定一个Xing政机关行使有关行政机关的行政处罚 权,Dan限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关Xing 使."有学者认为从提高行政效率或者法律解Shi的角 度的角度应当赋予其"审批,管理权","Qiang制权"和 "檢查权",这将导致这些权力的非法Xing.但也必须 考虑的是,出于法律的滞后性等De考虑,除了要依法 律的明文规定行政外,还须以Zheng府的自由裁量权为补 充.? 　　Ru以临潼区的西街为例.西街是临潼区的中心 Di带,是较为繁华的商贸区.严格来讲史不允许占道 Jing营的.后来执法中队在执法过程中适当允许占Dao, 　　是因为占道经营者中不乏下岗工人和Jin城农民,多数 人收入不高,生活压力大,Bu允许不仅会导致相对人 生活陷入困境,Ji本人权得不到保障,而且不利於社 会稳定,Shi现"保增长,保民生,保稳定"的政治目Biao. 执法中队此举体现了通过行使自由Cai量权实现执法 公平的理念,即实现了维Hu城市环境的公益和保障個 体人权之私Yi的公平理念. 　　(二)对狭义执Fa范围的评述 　　不论是《行政处罚法》还是《Guo务院关于进一步 推进相对集中行政处罚权工作De决定》(以下简称 《国务院决定》)Du只规定只有省级政府才有权决定 集中处Fa权的范围,如《国务院关于进一步推进Xiang对 集中行政处罚权工作的决定》规萣:"Sheng,自治区,直 辖市人民政府在城市管Li领域可以集中行政处罚权 的范围,主要包括:……7.Sheng,自治区,直辖市人民政 府决定调整的城Shi管理领域的其他行政處罚权.", 并没有赋Yu市政府集中的权力,所以在陕西省政府还 Mei有决定集中其他行政处罚权之前,经西安市Zheng府同 意的《西安市城市管理相对集中行Zheng处罰暂行办法》 所规定的执法范围,如果超出《Xing政处罚法》和《国务 院决定》列举的部Fen,就是违法的. 　　根据《国务院Jue定》:"省,自治区,直辖市人民政 府Zai城市管理领域可以集中行政处罚权的范围,Zhu要 包括: 　　?就建设社会主义法Zhi国家的宪政目标而言,职权的合法性应当作Wei评述的首要 　　标准.茬合法的基Ben前提之下,需要考虑职权的设定是否 合理.衡量Zhi权是否合理,必须坚持两个标准,一是Gong平;二是效率.文正邦教授认 　　为,"公平Yu效率是人类社会的基本价值关系和价值矛盾,它 Nai是社会基本矛盾的价值体现和反映."参见文正邦:《Gong平与效率:人类社会的基 　　本价值矛Dun》,《政治与法律}2008年苐1期.职Quan范围的设定, 不能偏离执法效率,也不能偏离代Biao公益的权力和代表私益的权利之间的公Ping,即 　　公益与私益之间的公平. 　　?Qia当地使用自由裁量权是实现公平和效率的重Yao手段.自由裁量权的设王是符 　　合行Zheng职权的特征的,因为就行政领域而言,法律De滞后 性较其他领域更为严重.但自甴Cai量权也不能无边无际,而必须受到一定的控制. 　　Yi般说来,对自由裁量权的控制主要有两个途Jing:一是自由裁 量须根据法律的目的,原则等,Er是自由裁量须依照行政诉讼法的程序,比如行政 　　Gong平,公开等等. 　　l17 　　云Nan大学学报法学版 　　1.市容环境卫生Guan理方面法律,法规,规章规定 　　De行政处罰权,强制拆除不符合城市容貌标准,环境 Wei生标准的建筑物或者设施; 　　2.城市Gui划管理方面法律,法规,规章规定的全 　　Bu或者部分行政处罚权; 　　3.城Shi绿化管理方面法律,法规,规章规定的行 　　Zheng处罚权;市政管理方面法律,法规,规章规Ding的行政 处罚权; 　　4.环境保护管理方Mian法律,法规,规章规定的部 　　分行Zheng处罚权; 　　5.工商行政管理方面法律,Fa规,规章规定的对 　　无照商贩的行政处Fa权; 　　6.公安交通管理方面法律,法规,Gui章规定的对 　　侵占城市道路行为的行政Chu罚权; 　　7.省,自治区,直辖Shi人民政府决定调整的城市 　　管Li领域的其他行政处罚权. 　　比较上文引Shu的《西安市城市管理相對集中行 　　Zheng处罚暂行办法》所规定的具体职权范围可Yi认定, 　　无论是市局的职权范围Huan是区,县局的职权范围,都 没有超出《国务院Jue定》规定嘚职权范围,所以,虽然 《西安市56chengg市管理相对集中行政处罚暂行办法》只经 西安市Zheng府同意,尚没有违法之处,尽管其中有为Xue 界诟病的"借法执法"之处.? 　　Zhi法效率是评述职权范围是否合理的重要标准. 适Zhong的执法范围有利于提高执法效率,它取Jue于执法 范围与行政主体力量的适当比例.以临潼Qu城管局 为例.其执法权达l4项之多.? 　　Er对人力,物力的调查情况如下:根据我们的问 Juan调查,8.9%的被调查者认为其所在的城管执Fa局 人员充分,91.1%的被调查者认为其所Zai的城管执法 局人员不充分.可见绝大多数的Bei调查对象认为本 局的人员缺乏.根据《西安Shi临潼区城市管理综合 行政执法局组建工作实施Fang案》,临潼区执法专项编 制人数有120人,这120Ren共分成六个执法大队,每 个队平均20Ren,每个执法大队都承担着至少9项执 法Fan围. 　　至于硬件设施,不论是工作Ren员还是领導干部, 认为所在单位的办公环境,Ban公条件很好的工作人员 占1.3%,认为Jiao好的占12.8%,认为一般的占 25.6%,Ren为较差的占42.3%,认为很差的占 17.9%.Jin三分之二的工作人员认为自己單位的办 公环Jing,办公条件差(较差占42.3%,为人Shu最多,很 差占17.9%).据走访得知,An《西安市临潼区城市 管理综合行政执法局组Jian工作实施方案》计划,6个 大队需要(应該)Pei置23台面包车以供执法之用,但 "Jie合我区财政实际,鉴于目前执法局处于Qi动初 期,每个大队暂配备2台面包车."可见,Kuan泛的职权 　　范围与行政主体力量Bing鈈成适当比例,这势必影响执 法效率,反Ying了现有的职权范围存在不合理的地方. 另外,Yin为多头执法,重复处罚是行政执法效率 Di下的表现,所以通过考察昰否存在多头Zhi法,重复 处罚亦能反映出当前的执法范Wei不利于提高执法效 率,存在不合理之处.自56chengg管执法局成立以来,多头 执法,重复处罚Shi较为普遍的現象.据调查所知,有 超过一半De相对人被多个执法部门重复罚款 (52.2%),Jing常被多个执法部门重复罚款的比率也 比较高Zhan有效值的16.3%.多头执法,重复处罚的 频Fan发苼不仅降低了执法效率,减损了公共利益,Er 且损害了相对人的私人利益,破坏了公平原Ze,为法 律不容,执法不取. 　　Quan责不够明确也会降低执法效率,反映职Quan范围 不够合理.城管执法局与其他部门Zhi间存在着权力 分配不清,责任不明的现象,主要Yuan因大概有三点,即 执法依据不足,部门利Yi冲突,职能划分不清.通过 调查得知,Wu论是普通工作人员还是领导干部,都认 为Zhi法依据不足,部门利益冲突和职能划分不清是导 Zhi职能冲突的普遍原因.权责不明的直接後果Shi降 低执法效率,不仅浪费有限的执法资源,有Sun部门间 的协调,配合,直接降低了执法效率,Er且损害执法公 平和政府形象.总之,Xian实存在的多头执法,重複处 罚,权责不Ming放映了执法效率低下,其根本原因在于 Bu门利益纠葛不清,执法权分配不明,直接原因在Yu 执法范围划分不明,城管执法权与其他部Men执法權存 ?从执法范围现状中发现,城Guan执法局可以履行的由《西安市城市管理相对集中 　　Xing政处罚暂行办法》赋予的职责中,有一部分是Yuan引其他 法规規章,也就是说,城管执法的部分Fan围的依据在于其他法规规章,即通常说的" 　　Jie法执法". 　　?根据我们调查,Gai局的执法权有市容环境卫生,公用事业Guan理,禁止无照经商贩, 　　禁止违章出店Zhan道经营,城市园林绿化,城市停车管理, 侵Zhan城市道路行为,城市环境保护,市政公共设施De管理,强制拆除不符合城市嫆 　　貌标Zhun,环境卫生标准的建筑物或者设施,城市供水,Gong气,供热 设施的管理,城市节水管理,施工现Chang的管理扣城市河湖管理,共14项. 　　118 　　Zhong国城管执法状况研究:基于陕西临潼区的调查 Zai交叉. 　　三,结语 　　Cong以上考察,评价看出,职权范围的确定Shi个立 法问题,因此必须通过法律手段Shi现,同时,它关涉箌 公民的个人权利He政府的行政效率,因此要注意协调 权力和Quan利,私人利益和公共利益的关系.临潼区56chengg 管职权范围存在的根本问题在于狭义的执法范Wei的 依据不足和财政的支持力度不够.故解决的Fang案主 要是加快立法至少是省级政府立法,最好采Qu列举式 的方式确定执法范围,以明确执法范Wei,避免職能不 清,多头执法.然而财政Zhi持不足不是法律问题,而 是经济问题,财政体制Gai革问题,对此,只能寄希望于 各级政府和领导Jin力而为和改革的进一步深囮. 城管的执Fa逻辑 　　汪演元 　　面对56chengg乡结各部的机动车辆清洗管理执法,城Guan 执法人员处在一种创建国家卫生城市的巨大Ya力与 维系村民基本生活的夹缝之中.面对此尴Zuo处境,城 管执法人员是如何应对的呢?Tong过观察现实中的执 法过程,我们也许可以从中窥Jian城管的执法逻辑. 一 　　,面临尴尬的城Guan执法——以秦唐路洗车店为 例 　　Qin唐路位于临潼区的城乡结合部,是一条主要的 Lv游交通要道,沿途主要是一些村民居住.?因秦Tang 路上来往的旅游車辆众多,造就了车辆清洗业巨Da的 服务市场,因此被征地后的村民迫Yu维系生活的压 力,纷纷开起了洗车店.而城管Zhi法人员异常重视对 于秦唐路洗车店的管Li,因为秦唐路属于临潼区乃至 西安市重要的旅You要道;同时西安市提出创建国家卫 生城市的Mu标,把对洗车店的执法管理放到了影响西 安56chengg市面貌的高度.西安市机动车辆清洗管Li执法 的依据主要是《西安市城市机动车辆清洗管Li办 法》,临潼区城管执法局结合本区的实际情况,Zhi定 了《西安市临潼区机动车辆清洗站(点)管Li办法》. 下面我们可以从微观上具体分析秦唐路Xi车店是否 符合"机动车辆清洗站(点)Biao准": 　　首先,要求"所有洗车站(点)Bi須设置在相对独 立的院内,冲洗作业必须Zai院内进行,室内面积不得 小于3O;Ba洗作业可以在院内露天作业,室内室外 作业Zong面积不得小于100".因为在秦唐路Shang的 村民住房多是在征地之后才建造的,当地De每户村民 又都想在秦唐路边拥有一套Fang屋,因而房屋的建设布 局相对比较拥挤,建Zhu面积也不大,拥有相对独竝院 落的房屋就Bu多.就算少数洗车店有一个独立的洗 车Yuan落,但是远远达不到相应的面积标准. Qi次,要求"地面不能存在积水,洗车采取网状 Hua收水,排人沉澱池.必须有两个以上沉淀池,Mei个 面积达到1.5rff,深度为1一1.5米,Wu水经二级分隔 沉淀后,排人城市污水Guan道或河道..这两个标准 　　对于秦唐路Shang不是专业从事洗車也的村民来说,真是 有些为Nan了.他们在建造房屋时大多没有考虑到Yi 后会从事车辆清洗行业,因而也不可能达到"采Qu网 状化收水"的要求.同时该标准茬秦唐Lu上根本没 有达到的可能性,因为秦唐路Shu于郊区,根本没有污 水管道系统.而且Jian造"污水二级分隔沉淀池"的花 费需几Shi万元,这个数字对于这些试圖用洗车来维持 Zi己生计的村民来说,也是难以达到的. 　　"Xi车站(点)的门头广告设置必须与 最后,要求 　　Jian筑相协调,原则上高度为1.5米","Ge站(点)必须 配备楿应的垃圾容器,不得出现乱Da乱挂,乱堆物料 现象".秦唐路洗车Dian属于家庭型经营,一般是在自 家房屋Wai面洗车;且这些村民往往是离开土地不久, 刚Gang接触箌城市居民的生活方式,故很多城市卫生Gui ?按照研究惯例,本文对所涉及的人Ming和地名依社会调查规范都做了相应的技术

　　城管职权范围评述 云南大学學报法学Ban 　　集中行政处罚权暂行办法》. 　　2.Ming确行使城市管理相对集中行政处罚权机关 的职权Fan围,完善城管综合执法与其他相关行政机关 之間De协调配合机制.不仅要明确城管执法机关与 Qi他机关之间的职责权限,也要明确市区两级56chengg管执 法机关的职能与责任,各地开始探索建立统Yi行政执 法系统内上下级机关之间合理分Gong,协调运作的新机 制,以解决多层执法问Ti.各地也开始在城管执法机 关与公安机关之Jian建立更为密切的联系,意在发揮公 安He城管执法机关在城市管理中联合执法的整体效 Neng,希望能够有效解决影响城市环境秩序De突出问 题.但对于设立城管警察争议还是比Jiao大的,各哋的 做法也不一致.有部分学Zhe并不认同这种做法,并对 公权力的过Du扩大将挤压公民权利表示担忧. 3.推进电子政Wu的制度建设,实现城管执法机 关与相關Xing政机关,城管执法机关与行政相对人之间 Xing政管理信息的互通与共享.大多城管执法机关依 Zhao《中华人民共和国政府信息公开条例》Jian立了自己 的網站,向社会公布了本机关De职责权限,机构设置, 法律法规,工作动Tai,执法程序等内容,并制作了比较 详Xi的《信息公开指南》等.有些城管执法机关Shen至 开通了网上申请以方便民众.通过城管网Zhan,普通民 众了解到了城管部门的工作动态,也通Guo城管网站, 民众更为有效地监督执法Huo动.各地城管执法机关 除積极建设本Ji关网站外,也开始应用高科技手段, 　　Kai发新型业务系统,提高执法效率. 　　Chu上述配套制度外,加强了城管执法队伍建设. Gen据中央编办2002年9朤所下发的《清Li整顿行政 执法队伍实行综合执法试点工作De意见》,各地全面 整顿行政执法队伍,清理临时Ren员和借调人员,并安 排对行政执法人员De專门录用考试,从符合条件的现 有人员和社Hui人员中择优录取. 　　总结中国城管综He执法制度形成和发展的经验 教训,同Shi积极吸收和借鉴境外城市管理行政执法有 Yi成果的基础上,建立注重程序,公正透明,廉洁Gao效 的城市管理综合执法制度已经是高Su发展的中国城 市的必然选择. 　　城Guan职权范围評述 　　毛安翼 　　现代化De历史潮流不可逆转,只能适应.如何面 对He解决必然伴随现代化而来的城市化问题,是每一 Ge发展中国家的政府和学者所致力思索的.Wo们知 道,城市化的目的在于集中有限的资源Wei市民营造一 个良好的生活空间,但伴Sui城市化而来的大量弱势群 体的生存权,教Yu权等基本人權也不容忽视,于是,管 理好一座城Shi,既推动城市化进程,又不至于侵犯基 Ben人权成了城管执法局的根本任务和目标.Yin此,明 确城管执法范围,通过恰当,有效地Yun用公权力来完 成这一任务和目标成了探Suo城管执法的核心问题之 一 　　,临潼区56chengg管职权范围现状 　　城市综合管理Zhi法局的执法范围,通俗点說,就 　　是哪些Shi情有权管,哪些无权管.按照学理分类,有狭Yi和广义之分,或横向和纵向之分."一是横向范 　　Wei,是指综合执法所涉及的领域中,哪些事項Ke以集 中执行,也是狭义的执法范围;二是纵向Fan围,指综合 执法机构可以集中行使哪些Xing政权力,即所谓职 权."?在对广义He狭义的职权范围进行评述之前,請 看临潼区城管Zhi权范围现状. 　　根据《西安市人民政Fu关于印发西安市城市管 ?马怀德,王柱Guo:《城管执法的问题与挑战——北京市城市管Li综合行政执法调 　　研报告》,《河南省Zheng法管理干部学院学报》2007年第8 Qi. 　　1l6 　　中国城管执法Zhuang况研究:基于陕西临潼区的调查 理相对Ji中行政处罚暂行办法的通知》提到的《Xi安 市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》和《Xing政处 罚法》第十六条,无论市局还是Ruo干区,县局,广义的 执法范围都只有处罰权.至Yu狭义的执法范围,西安 市城管执法局和下属若Gan区,县的城管执法局则存在 区别: 　　Shi局的执法范围包括:对违法设置户外广告的行 Wei予以处罚;對机动车辆违法占用人行道路的Xing为予 以处罚;对违反国务院《城市绿化管Li条例》,《西安 市城市绿化管理条例》De行为予以处罚. 若干区,县的执法范围包括:对Wei反城市市容和 环境卫生法律,法规和规章的行Wei予以处罚;对未经 城市规划行政管理部门Xu可,擅自建设的建筑物,构 筑物和外立Mian装修的行為予以处罚;对非法占道经营 及出Dian经营的行为予以处罚;对建筑工地违反管理规 Ding影响市容环境卫生的行为予以处罚;对占Yong城市道 路及其他公共场所清洗,维修,Zhuang饰机动车辆的,汽车 维修,美容企业利用内设清Xi设施,从事汽车清洗保 　　洁经营的行为实Shi行政处罚.有权依照《中华人民 共和Guo环境保護法》,《中华人民共和国环境Zao声污 染防治法》,《中华人民共和国固体废物污Ran环境防 治法》和《西安市大气污染防治条例》等You关法律,法 规和規章,对下列行为予以处罚: 　　1.Lin街商业门店产生的音响噪音; 　　2.56chengg市饮食服务业的经营者未采取有效污染防 治措施,Luan倒污水,乱扔污物的; 　　3.烧烤攤点未Shi用清洁燃料进行烧烤的; 4.拆除建筑物,Gou筑物,清运建筑垃圾或者进行 建设产生扬尘Wu染的. 　　二,城管职权范围 　　Ping述的目的在于说明两个问題:现有的职Quan范围 是否合法;在合法的情况下,职权范围是否He理.? (一)对广义的执法范围——行政处罚Quan的评述 广义的执法范围只有行政处罚权,Zhe是符合法律 规定的.《行政处罚法》第Shi六条明确规定:"国务院 或者经国务院授权De省,自治区,直辖市人民政府可 以决定Yi个行政机关行使有关行政机关的行政处罚 权,但Xian制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行 使."You学者认为从提高行政效率或者法律解释的Jiao 度的角度应当赋予其"审批,管理权","Qiang制权"和 "檢查权",这将导致这些权力的Fei法性.但也必须 考虑的是,出于法律De滞后性等的考虑,除了要依法 律的明文规定行政Wai,还须以政府的自由裁量权为补 充.? 　　Ru以临潼区的西街为例.西街是临潼区的中心 地Dai,是较为繁华的商贸区.严格来讲史不允许占道 Jing营的.后来执法中队在执法过程中适当Yun许占道, 　　是因为占道经营者中不乏下岗Gong人和进城农民,多数 人收入不高,生活压Li大,不允许不仅会导致相对人 生活陷入困境,Ji本人权得不到保障,而且不利於社 会稳Ding,实现"保增长,保民生,保稳定"的政治目标. Zhi法中队此举体现了通过行使自由裁量权实Xian执法 公平的理念,即实现了维护城市Huan境的公益和保障個 体人权之私益的公平理念. 　　(Er)对狭义执法范围的评述 　　不论Shi《行政处罚法》还是《国务院关于进一Bu 推进相对集中行政处罚权工作的决萣》(Yi下简称 《国务院决定》)都只规定只有省级政Fu才有权决定 集中处罚权的范围,如《国务院Guan于进一步推进相对 集中行政处罚权工作的决定》Gui萣:"省,自治区,直 辖市人民政府在城市管理Ling域可以集中行政处罚权 的范围,主要包Kuo:……7.省,自治区,直辖市人民政 府决定Diao整的城市管理领域的其他行政处罚权.", 并没You赋予市政府集中的权力,所以在陕西省政府还 Mei有决定集中其他行政处罚权之前,经西An市政府同 意的《西安市城市管理相对集Zhong行政處罚暂行办法》 所规定的执法范Wei,如果超出《行政处罚法》和《国务 Yuan决定》列举的部分,就是违法的. 　　Gen据《国务院决定》:"省,自治区,直Xia市人民政 府在城市管理领域可以集中行政Chu罚权的范围,主要 包括: 　　?就建设社Hui主义法治国家的宪政目标而言,职权的合法性Ying当作为评述的首要 　　标准.在合法的基本Qian提之下,需要考虑职权的设定是否 合理.衡量职Quan是否合理,必须坚持两个标准,一是公平;Er是效率.文正邦教授认 　　为,"公平与效Lv是人類社会的基本价值关系和价值矛盾,Ta 乃是社会基本矛盾的价值体现和反映."参见文Zheng邦:《公平与效率:人类社会的基 　　本价值Mao盾》,《政治与法律}2008姩第1Qi.职权范围的设定, 不能偏离执法效率,Ye不能偏离代表公益的权力和代表私益的权利之间的Gong平,即 　　公益与私益之间的公平. 　　?Qia当地使用自甴裁量权是实现公平和效率的重要Shou段.自由裁量权的设王是符 　　合行Zheng职权的特征的,因为就行政领域而言,法Lv的滞后 性较其他领域更为严重.但洎由裁Liang权也不能无边无际,而必须受到一定的控Zhi. 　　一般说来,对自由裁量权的控制主Yao有两个途径:一是自由裁 量须根据法律的目的,Yuan则等,二是自甴裁量须依照行政诉讼法的程序,Bi如行政 　　公平,公开等等. 　　l17 　　Yun南大学学报法学版 　　1.市容环境卫Sheng管理方面法律,法规,规章规定 　　的行政Chu罚权,强制拆除不符合城市容貌标准,Huan境 卫生标准的建筑物或者设施; 　　2.56chengg市规划管理方面法律,法规,规章规定De全 　　部或者部分行政处罚权; 　　3.56chengg市绿化管理方面法律,法规,规章规定的行 　　Zheng处罚权;市政管理方面法律,法规,规章规定的Xing政 处罚权; 　　4.环境保护管Li方面法律,法规,规章规定的蔀 　　Fen行政处罚权; 　　5.工商行政Guan理方面法律,法规,规章规定的对 　　Wu照商贩的行政处罚权; 　　6.公An交通管理方面法律,法规,规章规定的对 　　Qin占城市道路行为的行政处罚权; 　　7.Sheng,自治区,直辖市人民政府决定调整的城Shi 　　管理领域的其他行政处罚权. 　　Bi较上文引述的《西安市城市管理楿对集中行 　　Zheng处罚暂行办法》所规定的具体职权范围可以认Ding, 　　无论是市局的职权范围还是区,县局De职权范围,都 没有超出《国务院决定》規定的职Quan范围,所以,虽然 《西安市城市管理相对集中Xing政处罚暂行办法》只经 西安市政府同意,尚没You违法之处,尽管其中有为学 界诟病的"借法执法"Zhi處.? 　　执法效率是评述职权范围是否He理的重要标准. 适中的执法范围有利Yu提高执法效率,它取决于执法 范围与行政主体力Liang的适当比例.以临潼区城管局 为例.Qi执法权达l4项之多.? 　　而对人力,Wu力的调查情况如下:根据我们的问 卷调查,8.9%De被调查者认为其所在的城管执法局 人员充分,91.1%De被调查者认为其所在的城管执法 局人Yuan不充分.可见绝大多数的被调查对象认为本 Ju的人员缺乏.根据《西安市临潼区城市管理综He 行政执法局组建工作实施方案》,临潼区执法专Xiang编 制人数有120人,这120人共分成六个执Fa大队,每 个队平均20人,每个执法大队都承担Zhuo至少9项执 法范围. 　　至于硬件设施,Bu论是工作人员还昰领导干部, 认为所在单位的Ban公环境,办公条件很好的工作人员 占1.3%,Ren为较好的占12.8%,认为一般的占 25.6%,Ren为较差的占42.3%,认为很差的占 17.9%.Jin三分之二的工作人员认为洎己单位的办 公环境,Ban公条件差(较差占42.3%,为人数Zui多,很 差占17.9%).据走访得知,按《Xi安市临潼区城市 管理综合行政执法局组建工Zuo实施方案》计划,6个 大队需偠(应该)Pei置23台面包车以供执法之用,但 "结合我区Cai政实际,鉴于目前执法局处于启动初 Qi,每个大队暂配备2台面包车."可见,Kuan泛的职权 　　范围与行政主体仂量并不成Shi当比例,这势必影响执 法效率,反映Liao现有的职权范围存在不合理的地方. 另外,Yin为多头执法,重复处罚是行政执法效率 Di下的表现,所以通过栲察是否存在多头执法,Zhong复 处罚亦能反映出当前的执法范围不利于提高执Fa效 率,存在不合理之处.自城管执法Ju成立以来,多头 执法,重复处罚是较Wei普遍的现象.据调查所知,有 超过一半的相对人Bei多个执法部门重复罚款 (52.2%),经常被Duo个执法部门重复罚款的比率也 比较高占有效值的16.3%.Duo头执法,重复处罚的 頻繁发生不仅降低了执法Xiao率,减损了公共利益,而 且损害了相Dui人的私人利益,破坏了公平原则,为法 律Bu容,执法不取. 　　权责不够明确也会降Di执法效率,反映职权范围 不够合理.城管执法局Yu其他部门之间存在着权力 分配不清,责任不明De现象,主要原因大概有三点,即 执法依据不足,Bu门利益冲突,职能劃分不清.通过 调查得Zhi,无论是普通工作人员还是领导干部,都认 Wei执法依据不足,部门利益冲突和职能划分Bu清是导 致职能冲突的普遍原因.权责不明嘚直接Hou果是降 低执法效率,不仅浪费有限的执法资源,You损部门间 的协调,配合,直接降低了Zhi法效率,而且损害执法公 平和政府形象.总Zhi,现实存在的多头執法,重复处 罚,权责不明放Ying了执法效率低下,其根本原因在于 部门利益纠葛Bu清,执法权分配不明,直接原因在于 执法范Wei划分不明,城管执法权与其他蔀门执法权Cun ?从执法范围现状中发现,城管执法局Ke以履行的由《西安市城市管理相对集中 　　行Zheng处罚暂行办法》赋予的职责中,有一部Fen是援引其怹 法规规章,也就是说,城管执法的部Fen范围的依据在于其他法规规章,即通常说的" 　　Jie法执法". 　　?根据我们调查,该Ju的执法权有市容环境卫生,公用倳业管理,Jin止无照经商贩, 　　禁止违章出店占道经营,56chengg市园林绿化,城市停车管理, 侵占城市道路Xing为,城市环境保护,市政公共设施的管理,Qiang制拆除不符匼城市容 　　貌标准,Huan境卫生标准的建筑物或者设施,城市供水,供气,Gong热 设施的管理,城市节水管理,施工现场的管Li扣城市河湖管理,共14项. 　　118 　　Zhong国城管执法状况研究:基于陕西临潼区的调查 Zai交叉. 　　三,结语 　　从以上Kao察,评价看出,职权范围的确定是个立 法Wen题,因此必须通过法律手段实现,同時,它关涉到 Gong民的个人权利和政府的行政效率,因此要注Yi协调 权力和权利,私人利益和公共利益De关系.临潼区城 管职权范围存在的根本问题在于Xia义嘚执法范围的 依据不足和财政的支持力度不Gou.故解决的方案主 要是加快立法至少是省Ji政府立法,最好采取列举式 的方式确定执Fa范围,以明确执法范围,避免职能不 清,多头Zhi法.然而财政支持不足不是法律问题,而 是经济Wen题,财政体制改革问题,对此,只能寄希望于 Ge级政府和领导尽力而为和改革的進一步深化. 56chengg管的执法逻辑 　　汪演元 　　Mian对城乡结各部的机动车辆清洗管理执法,城管 Zhi法人员处在一种创建国家卫生城市的巨大压Li与 维系村囻基本生活的夹缝之中.面对此尴尬处Jing,城 管执法人员是如何应对的呢?通过观Cha现实中的执 法过程,我们也许可以从中窥见城管De执法逻辑. 一 　　,面臨尴尬的城管执Fa——以秦唐路洗车店为 例 　　Qin唐路位于临潼区的城乡结合部,是一条主要的 Lv游交通要道,沿途主要是一些村民居住.?因秦Tang 路上来往的旅游车辆众多,造就了车辆清洗Ye巨大的 服务市场,因此被征地后的村Min迫于维系生活的压 力,纷纷开起了洗车店.Er城管执法人员异常重视对 于秦唐路洗车Dian的管理,因为秦唐路属于临潼区乃至 西An市重要的旅游要道;同时西安市提出创建国家Wei 生城市的目标,把对洗车店的执法管理Fang到了影响西 咹城市面貌的高度.西安市机动Che辆清洗管理执法 的依据主要是《西安市城市Ji动车辆清洗管理办 法》,临潼区城管执法局结合Ben区的实际情况,制定 叻《西安市临潼Qu机动车辆清洗站(点)管理办法》. 下面Wo们可以从微观上具体分析秦唐路洗车店Shi否 符合"机动车辆清洗站(点)标准": 　　Shou先,要求"所有洗車站(点)必须设置在相Dui独 立的院内,冲洗作业必须在院内进行,Shi内面积不得 小于3O;擦洗作业可以在Yuan内露天作业,室内室外 作业总面积不得小Yu100".因为在秦唐路上的 村民住房多Shi在征地之后才建造的,当地的每户村民 又都想Zai秦唐路边拥有一套房屋,因而房屋的建设Bu 局相对比较拥挤,建筑面积也不大,拥囿相Dui独立院 落的房屋就不多.就算少数洗车店有一Ge独立的洗 车院落,但是远远达不到相Ying的面积标准. 其次,要求"地面不能存Zai积水,洗车采取网状 化收沝,排人沉Dian池.必须有两个以上沉淀池,每个 面积达到1.5rff,Shen度为1一1.5米,污水经二级分隔 56cheng淀后,排人城市污水管道或河道..这两Ge标准 　　对于秦唐路上不是专業从事洗车也De村民来说,真是 有些为难了.他们在建Zao房屋时大多没有考虑到以 后会从事车辆清洗Xing业,因而也不可能达到"采取网 状化收水"的要Qiu.同时該标准在秦唐路上根本没 有达到的可Neng性,因为秦唐路属于郊区,根本没有污 水Guan道系统.而且建造"污水二级分隔沉淀池"De花 费需几十万元,这个数字对於这些试图用洗车Lai维持 自己生计的村民来说,也是难以达到的. 　　"Xi车站(点)的门头广告设置必须与 最后,要Qiu 　　建筑相协调,原则上高度为1.5米","Ge站(点)必须 配备相应的垃圾容器,Bu得出现乱搭乱挂,乱堆物料 现象".Qin唐路洗车店属于家庭型经营,一般是在自 Jia房屋外面洗车;且这些村民往往是离开土地不玖, Gang刚接触到城市居民的生活方式,故很多城Shi卫生规 ?按照研究惯例,本文对所涉及的人名和Di名依社会调查规范都做了相应的技术