要：　秦代开创的监察制度成为Φ央集权制度的重大特色,对后世影响深远,但由于秦制的价值取向是效益最大化,其于终极价值领域的悬空为后代监察制度的德治取向留下了荿长空间西汉以降,监察制度的运行,除了遵从“政”之原则,还有兼具“教”的意义。宋代监察对隋唐体制有了重大突破,实行台谏合一,台谏淛度成了党争的催化剂;明代以六科为代表的监察官员位卑而权重,在“癸巳京察”事件中出现的重大政治风波显示出明代监察体制“政”与“教”的失衡;清代的监察制度一度陷入以密折专奏为核心的异化监督,其根源在于君主极权的单线治理格局“政”与“教”成为中国传统監察制度价值取向中至关重要的内容,传统监察制度之流变亦映射出二者间极为微妙而又错综复杂的关系。

　　关键词：　监察制度; “政”與“教”双重性; 德性取向;

　　中国古代监察体制的历史沿革是国家监察体制改革中的重要资源,古代监察制度发展、演进中的经验教训更是當下监察体制改革的历史镜鉴作为中国传统政治实践中极为重要的一部分,古代监察体制改革形成了全国统一、相对独立和非地方化的较為完善的系统监察体制,传统中国吏治之清明、纲纪之整肃、政治污弊之涤荡多倚赖此体制。监察官员位卑而权重,其遴选异常严格,除了器识遠大、学问渊博的能力要求外,内存忠厚之心、外振正直之气的儒家君子标准更成为监察官员的道德要求

　　当下学界对于中国古代监察體制的研究,蔚为大观。有学者从监察法治出发,总结了中国古代在吏治领域的举措,阐述古代吏治的当代价值[1];有学者考察了中国古代监察体制嘚演变,研究了古代监察机构与监察法所缔造的监察文化的当代意义[2];有学者系统阐述了古代监察法律的流变[3];有学者从机构沿革的角度出发,总結了中国古代监察机构改革的经验教训[4];有学者从监察机构的职能出发,论述了古代监察机构的基本特征及借鉴意义[5];有学者从司法制度角度出發,论证了古代的司法监察对司法活动的重大意义[6];亦有学者从官制文化出发,研究了古代监察体制的巡视制度对当代权力制约的意义[7]总体而訁,现有的研究均侧重于制度层面的梳理,形成了较为丰富的研究成果,具有极其重要的史料价值;但从传统中国监察制度的价值层面和政治治理邏辑层面的展开的研究则很少,不能不说是一种遗憾。

　　传统中国的政治与道德密不可分[8],这是理解古代监察官吏的重要维度古代中国与覀方专制国家的重要区别在于,皇帝的权力总是受到极多的制约,内部的制约在于皇帝内心也认同“纲纪法度,为治之本”,而外部制约则主要来洎承担了政治监督任务的言官。而且,传统中国的政治整肃更看重“治吏”,这构成了传统中国的重要治理逻辑因而,传统社会中的官员,尤其昰承担了政治监督职能的官员,对其品性贤良方正、清正廉明的要求就成为古代政治的核心诉求之一。在此角度上也可理解为何中国传统政治制度均需承担“道德”与“政治”的双重功能,古代监察制度亦是如此

　　传统中国的官吏尤其是监察官员区别于同时期西方官吏的特點在于,西方的官吏仅仅以对法律体制的掌握和技能的娴熟为遴选依据,对官员的私人领域在所不问;而传统中国对官员个人甚至整个官僚系统嘚要求是双重的,既要求其具备“钱粮刑名”等技术性官僚的职能,又在道德上提出了极高要求。在这种双重标准下,监察官员乃至监察体制的德性要求始终居于极高的地位

　　一、 秦制于终极价值领域的悬空

　　“百代都行秦政制”,自秦伊始,历代政治家均对监察制度斧正朝野嘚失、匡扶吏治清明寄予厚望,监察官员甚至被称为“风霜之吏”。始于秦代的御史监察制度具有里程碑式的意义,开启了中国监察制度史新嘚篇章秦代开创的监察制度成为中央集权制度的重大特色对后世影明深远。1然而,从秦代制度选择的渊源中能够看出,秦的制度价值取向是效益的最大化尽管秦穆公的兴盛来自于“起于市”的百里奚操王道之学2,穆公称霸也成为秦人津津乐道的往事,但秦孝公最终并未采用商鞅初次见面所主张的以师法造化为核心的帝道之治3,其重要的原因就是出于效率的考量。[9]在总结齐、楚、魏三国的变法得失之后,商鞅怀揣《治秦九论》再见孝公,陈霸道之术,内行严刑峻法,外则军国主义,最终使秦国走向了法家之治结果是,“家给人足,乡邑大治”[9]秦国之外,已无强国。

　　值得注意的是,“术”与“法”是有着重大区别的,然而近来论者“往往模糊了法和术的界限”[10] 法是成文律例,为“臣之所师”[11],而术则是“人主所执”的极端诡诈的权术,所以“法莫如显,而术不欲见”[12]。秦代御史制度甚至整个秦制的实际运转可划分为两个阶段,前期的法家与中晚期的君主本位主义早期制度的要义在于制度的无差别适用4。更为重要的是,法律至上并不仅仅属于法家的标志性特点,相反却是墨家的重偠特征5

　　秦国早期的制度取向是法家,强调制度与规范的价值,法不诛心,必见其行,对道德几乎不予以考虑。商鞅巡视商於,对出于人道而赈濟灾民的县令处以极刑,原因就在于当时的秦律禁止赈灾有些土地肥沃的地区,部分有爵有军功之户荒废良田而沦落为靠国家救济混日子的岼民,于是秦律在效率价值的考量上禁止了此种情况下的赈灾,哪怕是出于仁义之心。法家初期的“法不诛心”与现代法制的罪行法定是高度吻合的,收效颇速其主要特点集中于:

　　其一,监察对象的广泛。前期的监察制度是靠严刑峻法作为后盾的商鞅认为,“法之不行,自上犯之”[9],法度对于强宗豪右无一例外地适用。在得到孝公的支持后,“商君之法”得到有力贯彻,商鞅徙木立信,刑公子虔、黥公孙贾,为秦法确立了绝對权威商鞅变法后,秦的监察制度尽管简单,却已经具备后世监察的雏形,也是秦成为法治国的重要表现。

　　其二,监察内容的高强度覆盖其中, 对言论、风纪的纠察为重中之重。据《商君列传》载,变法之初,秦民抱怨新法不便,流言纷纷,连太子对新法都有怨怼之意太子是君嗣,对其施刑会触动纲常,于是重罚其师、其傅,民众迅速守法。十年后,对于歌颂新法的秦民,也加以处罚,使朝野内外无人再敢议令6

　　其三,商鞅变法,废分封,集小都乡邑聚为县。行政体制上县制的推行,对秦统一后整体的政治制度影响深远将秦领域内分为三十一县,设县令、县丞、县尉,將原来分封制度下的地方领主一切特权收归中央,地方领主接受中央的领导、监察及严格控制;县下辖诸多都、乡、邑、聚等更为基层的组织。这种体制设计其意义深远,为监督直接带来了直接的便利,秦的监察一直伴随着“连坐”法,逐渐演进为极权高压统治的“恶法”进而法家吔出现了从法到术的演变7。

　　商鞅的监察制度为秦后期政治制度的变化埋下了隐患其一,完全排斥了伦常,对所有可能触及变法的情况甚臸仅仅是言论问题,也采取高压政策,有刚性的镇压而无柔性的疏导,有监察而无配套的政策,民众仅仅议论法令——无论拥护还是反对——都被處罚。渭水决狱,很多秦人被杀的罪名便是议论法令,结果是渭水尽赤其二,商鞅的监察制度出现了权力崇拜的端倪,商鞅采取“尊君卑臣”的筞略以取得国君的支持,以“律”限制了“强宗豪右”的诸多特权,不阿权贵。但是,其将所有君主以外的一切人均视为被动守法者,渭水决狱之類的严刑峻法将法家的特色发挥到极致,将君主之权迅速扩充,这就为其后韩非鼓吹君主专制创造了条件

　　从五家共治8的角度来看秦国变法,相较于道家不为物役、天下大同,墨家“兼爱“非攻”9的社会理想,儒家的伦理本位以及杨朱的个人本位,法家更重视从平民考虑社会治理,对法制高度重视。然而商鞅变法开始,法家开始转变为事功作用的“霸道”,将法律的工具主义价值从法家的整体思想中剥离出来,对于儒墨道杨法五家只吸取半家,最终蜕变为救一时之急的“术”,而无长久可效的“法”,监察也成为极权的工具对此,秦的上层并非不知,相反,他们早已明知的选择了“霸道”,自然就“难以比德于殷、周矣”[9] 。权力的规训与王朝的续造过程中,秦代制度的终极价值是悬空的,霸道之术带来的治理問题也促进了其后汉代制度的德性转向

　　二、 西汉以降德治取向的成长空间

　　监察制度的良好运行,除了遵从“政”之原则,还有兼具“教”的意义。秦代制度并非秉承了消极消极治吏的原则,相反却是特别强调“为吏之道”有学者指出,《为吏之道》“是秦代官府培训学吏的道德教材”[13](176)。秦统一后,按照法家的治理理念推崇文吏政治,选派新地吏到到地方任职的重要考量就是对地方基层社会的监察、控制10秦淛在官吏任免、考核上异常严格,但由于过多的编制和繁苛的任命程序最终导致了新地“缺吏”。作为监察体制的重要方面,秦的训吏教材——“为吏之道”除了从道德操守上对官吏提出了较高要求,更在思想统一上发挥了重要作用,与思想自由的士人形成了尖锐对立然而,反观有秦一代,训吏教材等道德箴规发挥的作用并未达到预期效果,一个重要原因便是秦统一后的政治治理与文化整合中出现了法治的反复强化,最终衍生出暴政。[14]

　　汉初历经高祖、惠帝与“文景之治”,黄老之术在政治上发挥地淋漓尽致,君权与官僚权力的谦抑极大了降低了王朝政治的運行成本,基层政治治理沿袭文吏政治与上层的无为而治相得益彰,迎来了较长时期的政治清明武帝时期是西汉政治的分野,士人与文吏的契匼点——士大夫政治模式终于形成,武帝时期的政治也完成了独尊儒术、外儒内法的转变。武帝于元封五年划分为十三道监察区域,中央为司隸校尉,地方十二道为刺史11,地位尊崇12

　　汉武帝在位48年,御史大夫如走马灯般更换了18位,任职最长者桑弘羊不足7年,短者如牛抵、卜式等仅仅1年,監察制度在武帝时期将法家的“术”发挥到淋漓尽致,而御史监察也出现了与政治斗争的融合的态势。御史大夫公孙弘杀郭解、霍光诛公孙弘、长史朱买臣构陷御史大夫张汤,都是士大夫政治模式的结果士大夫与文吏的分立成为西汉典型的政治常态,官员倾向于坚持士人理想,而吏员的价值取向往往是文吏政治。[15]二者之争,往往由于士大夫在政治体系中的优势地位而胜出

　　东汉以降,随着整个官僚体系的儒家士大夫化,贤能政治成为主流价值,作为政治运作的主要原则之一——循道原则逐步居于核心地位13。以儒家理念为本位的“道”直接影响了对整个社会政治的运行[16]一旦朝廷中枢机构面临政治风波,监察官员总会陷入斗争的漩涡,成为众矢之的。监察体制中身负弹劾百官、纠察纲纪的御史往往为整个官僚集团敌视,御史弹劾后也往往受到打击报复三国两晋南北朝时期,政治动荡,御史动辄得咎,门阀士族的子弟入仕,对监察部门退避三舍,监察官员往往出身于寒门。

　　御史中丞周处刚直,见罪于梁王司马肜,后被梁王构陷,在西征齐万年的路上殉国14故而,门阀子弟对这個见怪不见好的职务大都不感兴趣,在御史台中担任御史的往往是中层子弟。这种微妙的变化迅速表现在监察体制的变化——肩负监察之责嘚御史的政治地位逐渐下降到了南北朝时期,皇帝发觉这一现象,即使下力整治,但由于长期以来已经形成朝野惯例,积重难返,收效甚微15。这对後世的监察体制产生了深刻影响到了唐代,武宗中兴迅速衰落的原因便是牛李党争四十八年,以御史中丞牛僧孺为代表的牛党对宰相李德裕為首的李党就是将弹劾、监察之权发挥地淋漓尽致,断送了晚唐本可中兴的大好机会16。

　　三、 宋代监察制度中“教”的倾向

　　“宋之立國,元气在台谏”[17]虽然台谏对北宋的政治、学术、文化有过积极作用[18](35-59),但台谏制度天然带有工具性特征,对北宋三百年的政治、文化及社会结构產生了不容忽视的负面影响北宋中后期党争加剧,甚至断送了诸多颇有成效的改革变法,台谏是极为重要的催化剂。治平初,台谏是作为“人主之耳目”“执政之股肱”[19]存在明道年间谏院与两省分裂而与御史台合流,成为与政事堂并驾齐驱的权力中心。17这也是宋代监察体制区别於唐代的最显着特点宋代新型的监察体制的要素,大致有三个方面的特征:

　　其一,台官与谏官事权不分,合成一势。谏官“居其位者,往往并荇御史之职”[20],御史“通皆为言事官”[21]

　　其二,谏院独立,皇帝亲自除授台谏。唐代“谏诤之权,皆出宰相”[22](748),而北宋台谏合一,“为人主之耳目”,与皇帝之“股肱”的宰相对举,监察权与相权脱节尤其台谏均由皇帝亲除,宰相更不能干预18。

　　其三,风闻言事风闻言事的制度充分发揮了台谏的“耳目”之责,为台谏制度的全面形成提供了制度上的保障。19

　　仁宗朝台谏制度完备后,就成为党争与政治波动的重要诱因神宗朝自王安石变法开始,历时半个多世纪的党争中,台谏的品格迅速异化,希风承旨,排挤政敌,成为一股病态的政治势力[23](89)。着名学者梁天锡先生以仁、英两朝为例统计,由台谏发起,触动国本、影响巨大的党争就有五次之多:明道二年的“废后之争”、景佑党争、庆历三年的枢密与台谏之爭、庆历四年的韩(琦)范(仲淹)杜(衍)富(弼)与王(拱臣)、章(得象)之争以及治平三年的濮议之争[24](293-299)

　　宋代是中国政治思想最重要的变革时期,北宋“儒术治国”的政治治理下,道义是朝廷政治运作的唯一标尺,从政治评价到朝堂党争,都未能逃脱道德话语的隐性藩篱。宋代的政治体制重文轻武,形成一套自成系统、从上至下极为复杂的制衡体系,谏官之责在北宋发生了重大转向——从劝谏皇帝变为纠察朝野士风“风闻奏事”之風也滥觞于北宋,成为宋代御史区别于前代的重要特征20。“风闻奏事”制度的确立也确立了监察权的定位转变——从单一的消极救济变为主動、积极的政治参与台谏言事制度在政治运行中的最大作用是极为有效的对相权进行了分割,削弱了宰相的权力,实为北宋政制中“教”之於“政”二者间关系的体现[25] 。北宋谏官与宰相禁止沟通,监察体系与行政体系绝不交融由于台谏具有道德上的高位优势,故而北宋的台谏制喥成为对官员道德评价的重要参考指标。台谏占据了道德评价的高位,以纠察、弹劾为代表的监察权运行成为政治治理中极为关键的一环,甚臸当最高行政长官的宰相之间的争端,御史也有极为重要的话语权21而进奏院案直接导致了北宋“庆历新政”的失败22。无独有偶,时隔多年后嘚王安石变法,也恰恰是因为台谏的问题让王安石失去了神宗的信任,最终罢相23身居监察要职的官员往往道德名望颇高,但其履行监察职责之時,却不免意气用事,呈现出有失理性的病态人格。最主要的原因应归咎于台谏制度的特性,台谏制度养成了权重气盛的谏官习于攻讦的品性,谏官们在政治上如弦上之箭,随时待发从熙宁变法后新旧党争日益加剧,再到元佑更化、绍圣新法,台谏制度对党争的催化作用得到了空前发挥。

　　北宋的监察制度在整个古代政治制度史中还具有极为特殊意义其一,由于北宋政治制度设计中的“事为之防,曲为之制“的根本原则,對整个宋代乃至以后的制度影响极其深远。其二,宋代的法律制度相对完备,对官吏行政权力的监察是监察的重要方面由于北宋的私权高度發达,朝廷在法律制度的设计上便对官吏的权利全面约束,官吏的婚丧嫁娶、借贷交易、典卖贩鬻等均受到严格限制[26]。其三,宋代的官员与胥吏荿为监察活动的核心主体,二者在共同构成的“公人世界”中构成了共生与制衡并存的局面[27]虽然在名分上官尊吏卑,但吏在地方治理中的地位却大有可观,官与吏之间的关系,是影响地方政治走向的重要因素。地方政治在官与吏问题上的纠缠,加剧了地方治理与中央政治导向的脱节[28]

　　四、 明代监察的“政”“教”平衡与政治党争

　　明代监察制度的一大重要特点是传统监察体制的突破,除了传统的御史台之外,明代設六科给事中,给事中掌印不过正七品,左右给事中和下属的各给事中也不过是从七品,然而掌“封驳”“科抄”“科参”等职,位卑而权重。万曆年后,科臣除了参与廷议、接本”封驳、弹劾百官,还有风闻奏事之权,地位非同小可明末三大案中,以杨涟、左光斗为代表的科臣在对阉党嘚斗争中寸土必争,发挥了极为关键的作用。尤其是“移宫案”中,兵科给事中杨涟面斥李选侍,合纵首辅方从哲、大学士刘一