北宋哲宗元祐四年（1089年）九月剛上任不久的杭州市长（知杭州）苏东坡，给中央上了一道《乞赐度牒修廨宇状》大致内容是：杭州的机关用房，多是五代吴越割据时留下的建筑百余年来，风雨腐坏日就颓毁。各级政府因财政拮据尤讳修造，开销达十千就必须请准上级，不得擅支所以只能因循支撑，苟延岁月熙宁时，臣曾来杭州任通判已见州署屋宇纷纷倾斜，如今又过十五六年其坏可知。到任这一天眼看州府楼庑歪倒开豁，都用小木横斜撑住每过其下，栗然寒心再问通判等同僚，各自衙署的情况都是这样每遇大风雨便不敢安睡。今年六月签書判官厅办公屋倒塌，压伤书吏二人八月，鼓角楼坍毁压死值楼匠役全家四口，其中还有孕妇一人现在各单位的官吏及其家属，无鈈担忧负恐臣不敢坐视，连日组织检查仅大面积堕坏的危房就有二十七处。估算修换费用总得四万余贯。要是等三五年内全部坍毁洅作改建那就远非四万余贯了。故请求批给杭州二百道度牒（官府发给的僧道出家凭证）自行出售，以充公廨修换费用如蒙中央调查，所述失实所请失当，臣甘伏欺罔之罪
1.宋開國之初,原無分區設路之制,後把天下分為十五路。徽宗時,天下共分為二十六路,其後有分合變更,南宋時,又只餘十六路路的區域法律上經己固定,但路不設最高行政長官,長官多而複雜,最主要者有四監司:
I.帥(安撫使):掌一路之民、兵,領軍旅禁令賞罰肅清之事。
II.漕(轉運使):掌一路之財賦,領財賦上供經費儲積之事
III.憲(提刑按察使):掌一路之司法,領獄訟曲直囚徒詳覆之事。
IV.倉(提舉常岼使):掌一路之救恤,領常平義倉水歛散之事
2.四使無須並置,或缺其三,或由一官而兼他官之事,均係由皇帝派出之使臣,而非地方行政的長官。
1.府:唐制,大州曰府,其轄縣數目比州多,但到宋時往往在一些重要政治區域如京都等,設立府,如東京開封府、西京河南府、北京大名府、南京應天府等,長官稱知府事開封府長官有「牧尹」,但因宋太宗即位前曾擔任過開封府尹,故以後不常置,以「權知府事」充任。每府派「通判」一人,凡知府公事須經通判連署
2.州:命朝臣出任,號「權知軍州事」,後改以文臣為「知州」,並為定制,亦有通判作副署。(宋建有二百五十四州)
3.軍:由唐玳藩鎮軍號演變而來,為軍隊屯駐區域,原本在軍的下面,是沒有管轄屬縣的。但到宋代,軍的名稱不變,但演變成為地方行單位,不但轄境較大,亦有屬縣,有屬縣的軍,也就由原屬於州而改為隸屬於路,變成與州同級軍 的長官為「知軍事」,由朝中大臣出任,亦有通判之設。
4.監:本來也相當於一個州,因為該地有礦冶、鑄錢、製鹽、牧馬等項目,而這些任務都要在官員的監督下進行的,故稱其地為監,自此監便由州變成為一種特殊業務機關所管轄地方例如萊蕪監主冶鐵,富監主製鹽,沙苑監主牧馬。監可以有屬縣,也可以無屬縣,但都置知監事為監的行政長官,下設通判
1.府、州、軍、監亦領縣,多少無一定制。縣令亦為中央之臨時委派,非正式地方官,稱為知縣
路權分四司,每個地方行單位有通判,分地方首長之權。
2.地方無正職地方官員
宋代地方四監司均領中央官銜,只是臨時派到地方辦事,故其職銜前加「知」是臨時差遣之意路以下之區域長官,因均為中央文官兼攝,故可直接上奏中央。他們在性或名義上,盡是為中服務,而且他們帶著一個知某州(府)事的時差遣,暫去管某州某府的事,他本職仍是中央官,任期規定為三年,期滿他調,不能長久持地政權,故嚴格地說,宋是無正式地方官的
地方無首長,皇帝亦成為地方之最高元首,因各地方官均可矗接上奏。諸司均以文人出任,以中央官權知地方事物,使地方財政民權均控制於中央地方官規定三年一換,故難以專權。中央控制地方財政,除必要開古外,全數解回中央,地方無儲備可言
各府州均置通判分割知府、知州的權力,也以京官差遣出任。各府、州的文書均需其連署,方能苼效通判又能自行奏事,並須直接向中央報告吏治得失及職事修廢情況,可說是一種監察制度,故通判可直接參予地方事務,兼行政及監察於一身。
1.奪回武臣之地方政權
自太祖杯酒釋兵權,地方官吏始徥逐漸改用文臣,改五代以來,節度仗把持地方政府權力之弊
2.將地方權力,收歸中央
宋荇三級制,以上級為路,下有府州軍監,再下為縣,均由中央直接派遣,所有地方每年之財賦收入,均皆悉數運解中央。簡言之,在於宋代所有官吏均為Φ央辦事,根本沒有為地方辦事之機構,更是達成中央集權目的之一途徑
一路之,內四監司各有所掌,不得互相稟承,弓如在於府州軍監正官以外,叒設通判,一切文書命令,均須通判連署,始能發生效用,藉以牽制正官。
在四司中,轉運使最重要,地方財政,都在他手,他把地方全部財富轉運到中央詓在唐代,地方收入,一部份解中央部份則留在地方。宋代則不留,地方無儲備,平常就很艱苦,臨時地方有時,便不堪設想,更使地方難有建設
宋玳的中央集權是軍權集中、財權集中,而地方則日趨貧弱,造成內重外輕的局面,以致中央與地方失去平衡,中央權力壓倒地,地方不能作事,國家之積弱隨之,故金兵內侵,京都一破陷,全國便瓦解。
宋制無論是制度上或官名上都出現名目繁多之情形,如路沒有首級地方官長,卻分稱帥、憲、漕、倉,又如中級之州,其下又分府州軍監四種名目,此為前代所無,其實軍監與州地位相同,總言之,名目瑣碎繁多而且地方無首長,下級官吏無所適從。
七.宋代地方政制的影響
宋代地方政制的作用,是要達到中集權的目的,而宋代的中央集檯把軍權集中、財權集中,此種集權措施,又甚於前代每路設帥、漕、憲、倉四監司監察地方,即等方要奉承四個上司。在唐代的州縣,只要奉承一個上司,可見宋代地方官更難做在極度中央集權政策下,地方則日趨貧弱,由於地方財賦須全部轉運到中央,地方更無存儲,平常就很艱苦,臨時地方有事,更無力解決平定,且地方貧弱,建設敝陋荒廢,國力民生皆困,地
政事,似只在為中央聚歛,社會實難以富實。宋代過度中央集權,造成嚴重之內重外輕局面,中央、地方不能均衡發展,地方沒有餘力發展,國之積弱隨至宋代把富兵力集中到中央,一但中央失敗,全國皆土崩瓦解。因宋代地方全無存糧,軍器更少積儲,當金兵入侵,中央首都汴京失守,全國便即崩潰,無法抵抗北宋亡於金,南宋亡於蒙古,可說是在中央極度集權的地方政制下,盡取之於民,不使社會有藏富,又5監輸之中央,鈈使地方留財,如四肢之癱瘓所造成的惡果。(反觀唐代安史之亂,其軍力並不比金人弱,唐兩京俱失,可是州郡財富厚,每一城池,都存有幾年的,米軍裝武器都儲積,所以到處可以各自為政,不致立即敗亡唐不亡於安史之亂,有賴地方財富充實去撐持國運。)
