土地承包经营权流转的“不可能三角”：解释及出路
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　　土地是农业农村发展的核心要素，土地制度安排和利用方式是决定农业经营方式以及农村社会进步的基本要件。改革开放以来，中国以家庭联产承包责任制取代了人民公社制，推动了土地利用方式和农村经营方式的根本性变革，这一变革不仅极大地解放和发展了农业生产力，而且为整体的市场化改革和对外开放奠定了坚实基础。当前，中国农业农村发展正面临着新的体制环境以及新的历史使命，市场化改革的持续推进促使要素在城乡之间的流动不断增强，而农村劳动力流转也导致经济社会结构快速转化。这种格局必然要求农村要素组合方式进行完善和改进，尤其是，在坚持家庭联产承包责任制这一基本经营制度的基础上，应以土地承包经营权流转为纽带，对土地利用方式进行适应性变革。据此，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。
　　土地制度变迁史的考察　　农村土地承包经营权流转是指在农户承包经营权不变的情况下，承包方将自己承包的部分或全部土地以一定条件转移给第三方经营，第三方向原承包方履行流转合同、原承包方向发包方履行承包合同的行为。发包方是指具有土地所有权的农村集体经济组织，承包方是指具有土地承包经营权的农户，而第三方则是流入土地承包经营权的农户或企业。显然，土地承包经营权流转派生于此前的土地制度安排和利用方式，且涉及不同主体针对土地资源的配置方式和利益结构变化。由于产权制度是界定不同主体行为边界和利益格局的关键，因此，土地产权制度就应成为解析土地承包经营权流转问题的切入点。产权是指“财产权利”（Ｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓ），即人们对财产的所有权、占有权、支配权和使用权。它是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系。它由权能和利益两部分构成：权能是产权主体对财产的权力或职能，回答的是“产权主体必须干什么、能干什么”；利益是产权对产权主体的效用或带来的好处，回答的是“产权主体必须和能够得到什么”（黄少安，２００４）。这种对产权概念的界定意味着：其一，土地产权制度安排涉及所有权、占有权、支配权和使用权等维度，这些细分权利的组合方式将会形成不同的土地制度安排，同时也会形成不同的土地权能和利益分配格局；其二，政府即使不直接构成土地产权的交易主体，但它可以通过界定产权制度来间接影响土地的配置状态和利益分配方式，解析土地制度问题时必须对政府的行为逻辑有精确的理解。
　　新中国成立以来，中国农村土地制度安排大致经历了四个阶段的变化过程（见表１）：第一阶段是１９４９－１９５５年的土地改革时期。《中国人民政治协商会议共同纲领》（１９４９年）规定：国家要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，１９５０－１９５３年中国依照“耕者有其田”原则普遍实行了土地改革，３亿多农民无偿分得７亿亩土地和大批生产资料，土地产权制度随之转变为农民所有和农民使用，中国共产党人兑现了赋予农民土地所有权和使用权的“政治契约”（孙宪忠，２００６）。第二阶段是１９５６－１９７７年的人民公社时期。经过１９５３－１９５６年互助组、初级社、高级社的农业合作化运动，农民个体经济快速转变为社会主义集体经济，土地制度随之转变为集体所有、集体经营，此阶段土地制度是与国民经济的“赶超”战略和“重工业优先发展战略”紧密相关的，为了在资本短缺条件下实现重工业快速发展，就必须依靠人民公社制、户籍制度和统购统销制度等促使农业剩余流向工业。在开始大规模工业化的二十多年里，中国通过工农业产品价格“剪刀差”从农业汲取的资金高达４６００亿元（马晓河，２００２）。第三阶段是１９７８－２００２年的家庭联产承包责任制普遍实施时期。人民公社制具有监督难题和效率损失的弊端，这导致农业生产力和农民生活长期处在极低水平，１９７８年小岗村的“大包干”拉开了农村经济体制改革的序幕，此后的家庭联产承包责任制快速取代了人民公社制，土地产权制度也转向了集体所有、家庭承包、家庭使用。由于农户家庭承包和使用土地具有激励内生的特征，因此，家庭联产承包责任制就极其显著地提高了中国农业的生产力水平，经验研究显示：土地经营的家庭制相对于集体制全要素生产力要高出２０％－３０％（林毅夫，２０００）。
　　当前中国土地制度正处在家庭联产承包责任制的坚持和完善阶段，即以土地承包经营权流转为纽带，体现对家庭联产承包责任制的适应性调整。之所以将土地制度的第四阶段界分为２００３年，有四个方面的原因：其一，经过持续的市场化改革和农村劳动力的非农化流转，２００３年，中国第二、三产业就业人数占总就业人数的比重首次超过５０％，在就业意义上中国已经从传统的农业大国转变为工业化国家，而农民对农村土地的就业依赖度呈现出持续减弱的态势。其二，２００３年，农村税费改革试点全面铺开。２００５年，全国人大常委会决定自２００６年起全面取消农业税，农业税取消不仅意味着农民土地承包经营权价值提升，而且意味着地方政府和基层组织的行为会发生相应转变。其三，２００１年底加入世贸组织（ＷＴＯ）后，中国农业农村的市场范围进一步拓宽，农业经营“小生产―大市场”的不对称特征渐趋增强，而单个农户在生产资料市场和农产品市场中的议价劣势不断显露，土地适度规模经营成为增强农民市场能力的内在要求。其四，１９９７年，中国农村开始第二轮土地承包，且２００３年《农村土地承包法》正式实施，第二轮土地承包赋予农民三十年土地承包经营权，而《农村土地承包法》又对土地承包经营权流转予以规范，这为新时期土地承包经营权流转提供了相对有利的政策环境。基于上述情形，尽管２０世纪９０年代中期以前土地承包经营权流转的发生率一直偏低（张红宇，２００２），但进入２１世纪以来，中国土地承包经营权流转正呈现快速发展、地区落差且政府主导的特征。根据《中国第二次全国农业普查资料汇编》的统计，２００６年底，中国租入或租出耕地的农户占所有农户的比重为１２．２％，其中上海、浙江、福建、重庆、四川、北京、黑龙江等地已超过２０．０％，而天津、河北、山西、江苏、山东、河南、海南、西藏、山西、甘肃、青海等地占比低于１０％；经验研究也表明，这种流转往往具有突出的政府驱动特征（张良悦、师博、刘东，２００８）。
　　新中国成立以来，中国农村土地制度安排已经历了土地改革、人民公社制、家庭联产承包责任制等转变过程，当前正处在以土地承包经营权流转为纽结的家庭联产承包责任制坚持和完善阶段。从土地制度变迁史可以引申出如下判断：第一，土地制度安排和利用方式具有动态演化特征，不存在放之四海而皆准或永远有效的土地制度，任何土地制度均是特定历史时期特定发展战略的派生产物，而时空背景、发展战略和外部空间的转变必然会导致土地制度发生相应转变。第二，土地制度安排与政府的产权界定和行为方式紧密相关，政府可以通过发展战略选择、市场交易空间以及直接界定产权等方式影响土地制度，这在人民公社制的确立和运行中体现得尤为突出。第三，自人民公社制以来，中国土地制度在承包权、使用权等领域变动相对活跃，但土地的集体所有制始终未发生实质性变动，当前土地承包经营权流转依然是在土地集体所有的前提下试图实现土地价值的充分释放。第四，土地承包经营权流转是在不改变土地集体所有和家庭承包的基础上，将土地承包经营权由特定农户流转为其他农户或组织使用，它不是否定和动摇家庭联产承包责任制的制度内核，更不是回到人民公社制的土地集体所有和集体经营，将土地承包经营权流转简化为土地流转可能会导致实践中的操作偏差。
　　第二，从法律政策文本明确罗列的流转方式来看，中央政府对土地承包经营权流转方式的考量显然遵循着渐进和审慎原则。在《农村土地承包法》（２００３年）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（２００５年）中，流转方式主要是指转包、出租、互换、转让；２００８年的中共十七届三中全会公报却在上述四种基本方式之外添加了“股份合作”；而２０１１年公布的“十二五”规划纲要更是明确提出要“发展多种形式的适度规模经营”，这表明土地承包经营权流转方式的可选范围渐趋扩大。但同样值得强调的是：对于个别地区采取的敏感性流转方式―――例如重庆的“股田制”（土地承包经营权作价入股并成立股份公司），２００８年中央政府在评估其利弊得失之后予以制止（祝华军、楼江，２０１０）。在扩展土地流转方式的进程中，政府更加强调确权赋能和加强服务，这表明土地承包经营权流转是一个系统性事件，试图使流转达到预期效果就必须确保进程和后果的可控性。
　　第五，土地承包经营权流转方式试图形成对流转原则的耦合，但流转实践却对流转原则形成了重大挑战。土地承包经营权流转应体现依法自愿有偿原则，同时不得改变土地所有权性质、不得改变土地的农业用途、不得损害农民利益、不得超过承包期剩余期限。但现有法律政策对土地承包经营权的权利内涵和流转方式确定存在着模糊性，这弱化了“依法”准则在实践中的有效贯彻，地方政府和基层组织往往在流转中通常扮演着重要角色，有些地区地方政府的“强制”或“半强制”做法对“自愿”准则提出了挑战；土地在功能、权益、收益分配和补偿方式等方面存在着弹性，这会部分地损害土地承包经营权流转的“有偿”原则。更重要的是，土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质，但集体所有面临的问题是谁是真正拥有且可执行土地所有权的“集体”？土地承包经营权流转普遍的非农化、非粮化趋势又如何能够确保不得改变土地的农业用途？土地承包经营权流转中的方式选择、补偿标准、政府行为是否会“损害”农民利益？流转合同和投资的稳定性又如何与不得超过承包剩余期限之间形成均衡？
　　当前中国农村的土地承包经营权流转已经迅速展开并取得了相应绩效，但此过程在流转方式选择，以及流转原则耦合等方面均存在着诸多问题。这些问题促使人们思考：如果土地承包经营权流转是新时期土地制度的完善方向，那么中国为何针对流转要确立特定的流转方式和原则？如果这些流转方式和原则无助于土地价值的释放，那么中国为何不变更或修正流转方式和原则？如前所述，土地承包经营权流转是新时期家庭联产承包责任制的适应性调整，其本质上是一个多元主体之间权能结构和利益结构发生转变的过程，因此，探究土地承包经营权流转中的衍生问题，就必须廓清中央政府、地方政府、基层组织、流入方、流出方之间的行为逻辑。此处的基层组织主要是指村支部和村委会，由于村两委（尤其是村委会）充当着政府代理人、集体产权代理人、社区管理者等多重角色（陈剑波，２００６），且其在人事安排和经济资源获取中对地方政府有很强依赖，因此可将基层组织视为地方政府职能在村庄中的“派生”和“延展”。如果说流入方主要体现了流转的“需求”因素，那么流出方则体现了流转的“供给”因素，当前土地承包经营权市场的基本格局是需求大于供给（钱忠好，２００３），因此，对作为流出方的农户进行深入分析就至关重要。基于此，中央政府、地方政府和农户构成了土地承包经营权流转的三大主体，这三大主体围绕土地资源的目标和能力是理解土地承包经营权流转格局的基点。
　　第三，农户。农户集体是土地资源的最终所有者，单个农户是土地资源的最终使用者。改革开放以来，家庭联产承包责任制的普遍实施使广大农民拥有了土地承包权，但自人民公社制以来，户籍制度导致农村土地对广大农民具有超越经济层面的社会功能。即使到现在，就大多数农村和农民而言，土地不仅是农民从事农业经营的生产要素，而且是农民的生活保障方式和风险应对装置。由此，农民针对土地制度安排也有两个目标：一是收入功能，即通过土地利用方式的选择来实现家庭纯收入最大化，只有在流转之后的收入高于流转之前的收入时，农民才有可能选择土地承包经营权流转。二是保障功能，即土地依然承载着多数农民的基本就业、医疗、养老、教育等保障功能，这些保障功能也成为农民选择土地承包经营权是否流转的因素。正是由于对收入和保障功能的评价存在差异，因此，农户对流转的态度往往会出现分化，但由于土地所有权的外化和承包经营权界定的弹性，因此，农户对土地资源配置的实际影响力是相对较弱的。土地承包经营权流转涉及三大主体、六重功能，三大主体具有差异化的目标诉求、流转态度和土地资源配置影响力。这种目标、态度和影响力的偏差是引致土地承包经营权存在多重冲突和问题的根本原因。就实际运行状况而言，要依靠土地承包经营权流转来同时实现三大主体的六重功能是极为困难，甚至是不可能的。如图１所示，此情况可被概括为土地承包经营权流转中的“不可能三角”，由于地方政府在三大主体中发挥着“承上启下”的作用，因此，可以讨论中央政府―地方政府、地方政府―农户之间的利益博弈，以揭示土地承包经营权流转诸多问题的内在成因。
　　就中央政府―地方政府而言，中央政府是从整体看待土地承包经营权流转问题，考虑到土地私有可能存在的社会风险，以及土地国有可能存在的效率损失，因此，中央政府始终强调应坚持和完善农村土地的集体所有性质，并在土地承包经营权流转中强调坚持依法、自愿、有偿原则。但土地对地方政府具有财政和信号功能，且土地集体所有导致地方政府拥有土地配置的实际操控力。与其他土地用途相比，农业生产具有比较收益小、财政贡献低的特征，因此，土地集约化经营相对与分散化使用、非农化用途相对于传统农业用途更能带来地区财政收入增加和经济增长，因此，地方政府往往有动力且有能力推动土地承包经营权流转。在个别地方，甚至出现了农业用地―――土地承包经营权流转―――农村集体用地―――农村集体建设用地使用权流转―――土地非农化使用的现象。这些做法对提高土地配置效率是有用的，但普遍的农地非农化和非粮化，则很可能对中央政府看重的粮食安全目标产生冲击。土地流转运作程序的失当，以及收益分配中的失衡又会增大社会矛盾和纠纷。于是，当土地的财政和信号功能突出时，地方政府引导的土地承包经营权流转就快速发展，这可以解释１９９４年分税制改革之后、２００４年农业税减免之后，土地承包经营权流转出现了快速发展态势；而当土地的经济和稳定功能突出时，中央政府就会对土地承包经营权流转采取规范和调整举措，这可以解释２００８年中央叫停重庆的“股田制”改革，而２０１０年国务院研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。
　　就地方政府―农户而言，农户对土地的态度与其生产生活对土地的依赖程度息息相关，进而与地区经济发展、农民个人能力、社会保障供给等因素紧密相连。农民越能获取稳定的就业岗位、越能依靠工资性收入、越能获取充裕的社会保障，其推进土地承包经营权流转的意愿就越强烈，这可以解释经济发达地区相对于发展中地区，土地承包经营权流转的速度更快、规模更大。据此，地方政府从财政和信号功能出发，强调土地流转能够提高土地配置效率、促使农民职业分化并增加农民收入，但土地对农民具有生产要素和社会保障的双重功能，因此，农民很可能会基于社会保障和风险应对而不愿流出土地，已经流出的土地也可能因农民外出打工波动而出现中途毁约现象。显然，如果地方政府强制推进土地承包经营权流转，则可能会“损害”自愿和不损害农民利益的原则，如果地方政府不进行引导和推动，则部分（不愿流出者）农民的利益又会“损害”另一部分（愿意流出者）农民的利益，地方政府所关注的财政和信号功能也会弱化。即使所有农民愿意推进土地承包经营权流转，但流转还需考虑流入方的意愿（这取决于流入土地后的使用方向和经营能力）和能力（这取决于农村内部资本的积累程度和外部资本的引入方式），这可以解释地方政府通常会对招商引资高度重视且对土地的非农化用途予以默许。如果考虑到土地承包经营权的期限安排、流出方的就业风险以及流入方的经营风险，则地方政府主导的土地承包经营权流转往往就具有短期化特征，而这会对流入方的预期和投资产生负面影响，且会对土地流转合同的严肃性和约束力带来挑战。
　　概括起来，土地承包经营权流转是一连串的事件，它涉及中央政府、地方政府和农户这三大主体，且不同主体针对土地资源配置的目标、态度和实际影响力均存在着差异。如果说中央政府更加看中土地的社会功能或“公平”属性，而地方政府更加看重土地的经济功能或“效率”属性，则农户同时强调的是土地的社会功能和经济功能、公平和效率属性。现有学术研究和政策制定者围绕土地产权属性的争论，与其说是源于学理层面的分歧，倒不如说是源于所处立场（哪个主体）和对土地功能判断的分歧。中国强调将家庭联产承包责任制作为农村基本经济制度，强调坚持土地集体所有制不能改变，这种“模糊”产权安排试图在多元化的土地功能和复杂性的利益格局中找到均衡点。从实践来看，正如“不可能三角”所揭示的，土地承包经营权流转是难以同时实现三大主体的多重功能的，要实现中央政府的土地社会功能，则很可能会对地方政府看重的土地经济功能产生“损害”，而要实现地方政府的土地经济功能，则中央政府和农户看重的土地社会功能将会遇到挑战。对于这些冲突，必须从城乡统筹这个更广阔的视野，依靠顶层设计和公共政策完善分化不同主体的土地功能，从而为土地承包经营权的顺利流转和农村经营方式的变革创造更为优越的体制环境。
　　改革开放以来，家庭联产承包责任制为中国农业生产力的提高和农村经济社会发展发挥了基础性作用，当前和未来较长时期内，家庭联产承包责任制仍应作为中国农村的基本经营制度，土地私有化和国有化很可能不是当下中国土地制度的最佳选项。但随着经济社会格局的变化，必须以土地承包经营权流转为纽带来带动农村经营方式的新突破。进入２１世纪之后，中国农村土地承包经营权流转进展速度非常迅速，然而土地承载着三大主体的六重功能，要持续稳妥地推进土地承包经营权流转仍需付出艰辛努力。从“不可能三角”出发，完善土地承包经营权流转必须对不同主体的目标诉求进行排序和选择，据此就有两种思路：一是强化土地的公平功能，但这需要对地方政府的行为方式进行约束并对农民的效率追求进行补偿；二是强化土地的效率功能，但这需要积极探求对中央政府以及农户土地社会功能的有效接替方式。在市场化改革深化的背景下，第二种思路是基本方向，但应审慎地选择其推进的步骤、策略和方式，否则土地承包经营权流转很可能会变成农民利益的单向度外部输送，也很可能会导致社会稳定和粮食安全等“公共产品”供给能力下降。基于此，必须通过对土地附加功能的适度“剥离”以及土地权利边界逐步明晰来突显土地的经济功能，并依靠土地承包经营权流转市场的完善和拓展实现土地资源的更优配置。具体而言：
网站编辑：90年土地国运：新一轮土改逐步走入最高决策层视野
　　土地制度关乎国运。中国共产党成立以来，90年土地风云，书写了中国宏大历史命题。伴随《土地改革法》的修改，新一轮土地制度改革风声渐劲财经国家周刊报道&中国民主革命最核心的问题是农民问题，农民最核心的问题是土地问题。自中国共产党1921年成立以来，90年土地风云，延续了中国宏大历史命题：几亿农民的生存与发展；以工业化和城镇化为标志的现代化进程。二者，归根结底是土地问题。“土地上不仅可以长出粮食，还可以长出城市和房屋。”北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光说。90年土地风云，有一条清晰的线索：土地革命时期“打土豪分田地”，抗日战争时期“减租减息”，解放区时期和建国初期的“土改”。其基本特征是实现“耕者有其田”，以此充分调动农民积极性，这是几千年来中国农业社会的最高理想。建国之后，中国共产党面临的选择是，如何推动中国从农业社会向工业社会转型，从农业国家向现代国家转型。中国道路如何走，反映在土地问题上，是上世纪50年代的农业合作社和人民公社运动。改革开放后实行的家庭联产承包责任制，及90年代至今仍在进行的土地规模流转，则勾勒出中国共产党在探寻中国道路上，对于土地问题的重新审视：既让农民拥有充分的持久的土地经营权，同时保留了工业化和城镇化进程中国家对土地的主动权。土地从私有到集体与国家所有的跌宕起伏，从现代社会的视角分析，这不仅是关系中国8亿农民安身立命的核心问题，关系粮食安全问题和国家长治久安的基本问题，也是中国经济社会转型中，城镇化和工业化进程中必须面对和解决的基本问题。《土地改革法》得到农民拥护日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，宣布在全国“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。（历史上今天）同年冬起，在新解放区陆续开展了土地改革运动。到1952年除台湾省和部分少数民族聚居的地区外，全国的土地改革基本结束，使3亿无地或少地的农民分得了约7亿亩土地和其他生产资料。地权风云土地流转制度的不断完善带来的直接效应是农村大规模包地变成现实，农村土地的产权形态再次分割，土地所有权、承包权、经营权三权分离。这直接导致农民收入呈现出多样化的特征土地从私有到集体与国家所有的跌宕起伏，从现代社会的视角分析，这不仅是关系中国8亿农民安身立命的核心问题，关系粮食安全问题和国家长治久安的基本问题，也是中国经济社会转型中，城镇化和工业化进程中必须面对和解决的基本问题。耕者有其田要了解中国土地问题的实质及其演变，必须将纪录中国社会发展的镜头拉回到20世纪20年代。日。湖南浏阳文家市里仁学校操场。1500多名工农革命军官兵在操场中心静默站立倾听，操场前台阶上，毛泽东以浓重的湘潭口音慷慨激昂地发表讲话。这是秋收起义爆发后的第11个清晨。此前一晚，毛泽东力排众议，说服工农革命军一、二、三团改变此前继续强攻长沙的错误决策，打出了第一面工农革命军红旗，确定了起义部队向井冈山进军建立革命根据地的方针，从此将中国共产党带上农村包围城市，武装夺取政权的中国道路。革命情绪高涨的工农革命军，烧了文家市大地主彭伯堂的看花楼，分了他家的盐和谷。同时，革命军打开了过去一直由土豪把持的文家市积谷仓，把粮食分给了农民，并组织部队进行了广泛宣传，发动群众。“打土豪，分田地”，这个镶嵌在文家市里仁小学砖墙上的红军标语，成为了中共进行土地革命的开端，其背后蕴含着“发动农民群众起来闹革命”的政治谋略。这是中共成立以来，第一次明了中国道路的探寻：农村包围城市，武装夺取政权。毛泽东到达井冈山之后，组织工农政府，创建了中国第一个农村革命根据地。1928年，毛亲自主持制定了《井冈山土地法》，这是中国共产党领导下的革命根据地颁布的第一部完整土地法。《井冈山土地法》强调：没收一切土地归苏维埃政权，然后交给农民使用。1929年，毛泽东率领红军来到江西中南部的兴国，在总结井冈山经验后，《兴国土地法》很快颁布。这部土地法把原来《井冈山土地法》中“没收一切土地”改成了“没收地主的土地”，没有再提及没收贫农、中农、富农的土地。1931年，毛泽东制定土地纲领：依靠贫雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制。这条路线，调动了一切反封建的因素，使广大贫农翻了身。“我们今天来看，《井冈山土地法》和《兴国土地法》其实就是为将来实行土地国家所有制做准备。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对《财经国家周刊》记者分析道，当时这样的土地改革路线，为中国共产党赢得了具有决定性的群众支持。根据史料记载，以湘鄂赣革命根据地为例，仅半年之内，参加红军的农民就达3万多人。整个土地革命时期，中国共产党领导的武装起义有100多次，遍及14省140多县（市），参加起义的工农群众和革命士兵有数百万人。此时，距中国共产党成立仅十余年。日，中共中央正式公布《中国土地法大纲》：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度；乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配；乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，并征收富农的上述财产的多余部分，分给缺乏这些财产的农民及其他贫民，并分给地主同样的一份。”这是河北阜平县易家庄的农民在墙上书写土地法大纲。1947年9月全国土地会议在西柏坡召开。刘少奇在会上做报告农民集会庆祝土地法大纲颁布丈量土地的农民贫农代表为贫雇农平分土地手拿土地房屋所有权证的农民内蒙土改焚烧土地文契河北农民上街游行拥护土地法大纲人民解放军也坚决拥护土地法大纲翻身农民召开大会农民组织的生产互助组&&历史的时点进入到抗日战争时期，为了团结全国人民共同抗日，巩固和扩大统一战线，中国共产党调整了土地政策，以“地主减租减息，农民交租交息”为重点，将“没收地主阶级土地”放在了次要位置上。既保护了农民利益，又团结了地主共同抗日。抗日战争胜利后的解放战争时期，中国共产党在解放区继续实行土地改革，制定了《中国土地法大纲》，规定废除封建剥削土地制度，实行耕者有其田；没收地主的土地财产，征收富农多余的土地财产；依靠贫雇农，团结中农，发展农业生产的土地改革路线，大大激发了农民支持解放战争的积极性，成为解放战争胜利的最可靠保证。杜润生，中国农村问题专家。在他看来，中国共产党领导的这一轮延续到建国初期的土地改革，是“农村进入全面性大革命的最初一役”，使“农民取得土地，党取得农民”，从而实现农村包围城市的战略，打败国民党数百万的军队，顺利建立新中国。一个淮海战役，5000万农民推着独轮车，赶着小毛驴，从山东、山西、河南等省，一直到前线，在中原大地上构成一幅历史的宏伟画卷。“没有土地改革，就不会有人民战争的胜利。”在杜润生看来，这场改革意义深远，甚至影响到了十年后的“合作化”和三十多年后的“包产到户”。土地集体化日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》。这是新中国成立的第271天。解放战争过程中，东北、华北等老解放区，约1.6亿人口，已经实行了土地改革。而有3亿多人口的新解放区则尚未实行土地改革。土地改革的继续推行势在必行。这次土地改革规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。从1950年冬起，新中国开始没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产。1953年春，除西藏等少数地区外，土地改革在全国农村基本完成。全国大约有3亿多无地和少地的农民分得了大约7亿亩土地和其他一些生产资料。1954年颁布的第一部《宪法》中，对农村的土地私有与城市的土地私有均给予了认可与法律保护。得到土地所有权，使得中国农民实现了几千年来“耕者有其田”的梦想。接下来的“三大改造”（对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造）后，至1956年，新中国宣布从新民主主义社会跨入社会主义社会。以毛泽东为代表的中国共产党部分领导人认为，土地改革的完成已经结束了民主革命，应当把“做社会主义革命的文章”提上议事日程。其办法是大力开展互助合作运动，实现“农业社会主义改造”。与之伴随的，是对中共中央农村工作部部长邓子恢等人反对意见的“右倾路线”批判。政策转向的直接结果是，把一家一户的小农经济变成集体经济，从互助组到初级合作社，再到高级合作社。初级社的时候，土地还是入股分红的。到了高级社，土地就不能分红了，实行按劳分配（按工分）分配，这意味着土地变成了集体所有。“高级社，是中国农村土地制度的一次最根本的变化，这才是一次革命。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔晓黎对本刊记者说。因农业生产合作社细小分散不好管理，又改为人民公社、生产大队、生产小队三级土地集体所有制。这就是新中国历史上轰轰烈烈的“人民公社化运动”。截至1958年10月底，全国共有2.6万个人民公社，每个公社平均有4500多农户。在分配上，人民公社期间，除实行固定工分制外，还实行粮食供给制，即不论每户劳动力多少，都按照人口定量免费供应粮食，并以生产队为单位组织公共食堂，所有社员都必须在公共食堂领取饭食，严禁在家开火。在杜润生看来，人民公社是“毛领导中国数亿农民做个大试验，试验一下中国大同世界的理想”。背后逻辑认为在夺取政权后，可借政权这个杠杆，先集中力量改变所有制，再完成工业化，认为这更有利于发展生产力。人民公社化运动，类似于革命战争年代的“大兵团作战”，跑步进入共产主义社会的诱人前景，虽然可以在短期内调动民众的参与热情，却因为其不顾现实条件急速推进，将全中国变为大试验场，6亿人口卷入其中。“生产关系要适应生产力发展的要求，否则生产力会起来暴动。”这是毛泽东的一句名言。“浮夸风”、“共产风”盛行，走向极端，最终酿成灾祸：“大锅饭”难以为继，“生产力起来暴动”，群众性消极怠工现象普遍化，形成平均主义与农业生产下降的恶性循环。为克服经济困难，1962年，刘少奇、邓小平等一线领导人认可了“三自一包”的方式，一包是包产到户，三自即自留地、自由市场和自负盈亏。安徽在此时期搞了包产到户，效果不错。刘少奇认为应拟一份文件，在全国推广。邓小平在书记处的会议上也认为，“不管黄猫黑猫，捉住老鼠就是好猫”。但“三自一包”引起毛泽东严重不满，随后受到严厉批评。至此，当时的土地政策使得学习苏联模式的中国道路陷入困境。1970年代末，人民公社化走到了尽头。中国社会亟待一场深刻的变革。&联产承包制日晚，安徽省凤阳县小岗村，18户村民围在破草屋昏暗煤油灯下，面对一张手书的契约，神情紧张地一个个按下血红的手印，并发誓：宁愿坐牢杀头，也要分田到户搞包干。那一年安徽出现了百年不遇的大旱，9个月没下过透雨。小岗村夏收后，每人只分得麦子7斤。村民都愁坏了，为求生存温饱，在与队干部几经商议后，秘密决定，把生产队的田地分给各户自主种植，除保证交足国家、留足集体的，剩下的全是自己的。24天后，距离小岗村1000公里以外的北京，十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕。很快，在急需提高劳动生产力的那个年代，小岗村冒“杀头风险”的“包产到户生产责任制”试验，得到邓小平等高层领导的肯定和推动，被迅速推广到全国各地。小岗村成为中国经济体制改革的突破性标志，“家庭联产承包制”也被认为是中国改革开放的开端。实际上，在中国农业发展历史中，早有过这类将小规模家庭经营与较大规模生产联系起来的制度安排。所以，在土地收归集体所有后，农民往往还希望自己能够包租集体的土地，建立自己的家庭农场。在实行农村合作化的那个年代，这种诉求遭到了坚决的拒绝。于是，就有了1976年之前“包产到户”的三起三落。“文化大革命”结束后，面对满目疮痍的农村经济，全国很多地方自发试行包产到户。只有安徽是在地方政府支持下大规模试行的，安徽也首先兴起了以“大包干”为主要形式的“包产到户”浪潮。这一变革的关键是改革土地管理制度，将集体所有土地，长期包给农户经营、种植，自负盈亏，使农民获得对承包土地的使用和分配的自主权。这次有限产权的土地改革使农民又一次找回了在20世纪50年代改革中对土地的热烈感情，种地的积极性又一次爆发出来。资料显示，自1978年至2007年，中国人均粮食占有量从318.7公斤提高到380.5公斤，肉类从30.3公斤提高到51.5公斤，水产品从4.9公斤提高到36公斤。农民人均收入从134元增加到4140元。农村贫困人口从2.5亿减至1479万。1982年修改后的宪法明确，“城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有”，建立了农村土地公有化的基本体制。1993年再次修改后的宪法，承认家庭联产承包责任制，开始了农村土地“公有私用”的格局。“联产承包责任制非常重要的地方在于，农民所使用的土地和这一块土地取得的收入之间建立了直接的联系。农民对他耕种的这块土地，对未来的收入，有了稳定的预期。”张曙光说。联产承包责任制虽然增强了激励，一定程度上解决了粮食问题，但是农民在解决了温饱问题后发现，“肚子吃饱了没钱花，富不了”，陷入所谓的“温饱陷阱”。因为这种经营方式仍然是一家一户的小农经济，很难发展农业的规模经营，也很难使得农业能够现代化。另一方面，家庭联产承包责任制提高了农民生产效率，富余了一大批劳动力。一旦粮食问题解决，一个重要的现象是很多农民从事非农产业，这时候乡镇企业在华夏大地异军突起。同时，随着沿海城市的工业发展，大批富余农村劳动力开始前往沿海城市打工。农村劳动力结构的这种变化，又带来了土地产权的变化。&第三次土改1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（中发[1984]1号），是土地流转问题第一次在中央层面提上议事日程。这期间，中国的城市化进程刚刚起步，农业和非农业部门的收入开始随着城乡二元经济结构不断拉开差距。越来越多的农村劳动力不断转移到城市打工，农村劳动力供给结构也逐渐发生变化，出现了“有地无人种，有人无地种”的现象，于是农村土地流转应运而生。这一阶段，外出打工者“把土地流转给别人，转包给别人，开始了农业土地流转的自发发展阶段”，张曙光表示。此后数年，国家陆续发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（1985）和《关于一九八六年农村工作的部署》（1986）等文件。其中，陆续提到通过股份制合作、向种田能手集中发展种植专业户等流转方法。这一时期探索思路，力求达到保护分散经营的承包权，又能扩大农业规模效益的双重目标。&#年文件出台，明确了土地流转的一系列规定。”张曙光提到的这份文件，是国务院于1993年发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，文件指出，在原定的土地承包期到期后，再延长30年不变；从事开发性生产的，承包期可以更长；同时提倡“增人不增地，减人不减地”，并有条件地允许土地使用权依法有偿转让。这一阶段，农民的土地承包权尚属于一种债权，同时农地尚需要交农业税，因此农地的流转方式多为外出打工者把土地转包出去，并给对方一些补贴，同时由新的承包者上交农业税和“三提五统”。在城市郊区，土地则初步体现出城市人口上升、外来资金不断涌入带来的升值效应，城市周边土地多用来建造工业厂房和职工住宅楼，剩下的少量土地则集中起来包给种植能手。以江苏省昆山为例，当地村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“指标”，然后由农户或由农民成立富民合作社，集资联合修建厂房、店铺或职工住宅，并用以出租，因土地流转致富的案例不断涌现。资料显示，这一时期土地流转发展迅速，全国土地流转规模占整个承包土地的2%多，城市发达地区的周边土地流转规模超过了10%。随着基层实践的不断扩充与丰富，2000年后，土地流转政策开始在政策层面得到越来越完善的规定。日，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号）出台，这是对土地流转政策的一次全面阐述。2002年《农村土地承包法》获得通过，并于日开始实施，这一进程实际上将中共2001年18号文件上升至国家法律层面。日，国家主席胡锦涛专程来到安徽小岗村考察，并于考察期间提出“允许流转土地承包经营权”。这一标志性事件和提法，意味着农村土地产权制度改革的进一步深化。时隔数日，日到12日，中国共产党召开十七届三中全会，上述提法在会上得到更为明确的表述。会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”，并强调“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。由此，中国的土地流转政策实现了进一步深化。土地流转制度不断完善带来的直接效应是农村大规模包地变成现实，农村土地产权形态再次分割，土地所有权、承包权、经营权三权分离。这直接导致农民收入呈现出多样化的特征，除传统的劳动收入外，土地流转还可带来租金这一财产性收入；同时参与合作社入股的农民可获得合作社经营的分红收入。地权结构形态进一步细分，带来土地资源更有效配置。据张曙光介绍，随着2000年后农业税的取消，以及物权法的通过，土地流转积极作用得以极大发挥。农业生产的变化由此表现为两条线：以土地入股的合作社模式，以及涉农企业进入农村大规模承包、种植、生产&&土地修法新信号尊重农民的土地财产权、维护农民利益的相对稳定，是中国现代化进程中不应被轻易超越的信念。新《土地管理法》能否担此重责自 1986年颁布实施以来，为顺应不同工业化、城市化历史进程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年进行过三次修改：第一次修改允许土地作为生产要素进入市场；第二次修改确立了土地用途管制制度；第三次修改划分了土地征收和征用的区别。“十二五”期间，中国将继续加快工业化和城市化进程。这对当前的土地制度，形成了巨大的考验。有分析人士指出，一方面，伴随强拆现象的土地征收必然更大规模进行；另一方面，农民和城市居民的利益补偿机制一直未能有效建立。在新时期的中国道路探寻中，必须勇于面对新的土地政策以及现代化进程中的巨大利益调整。这个历史的任务将由正在进行修改中的《土地管理法》来破解。被称为新一轮土改的《土地管理法》第四次修改，已被学界上升为“国家安全战略”，正逐步走入最高决策层的视野。国土资源部政策法规司司长王守智告诉《财经国家周刊》记者，新一轮《土地管理法》修改将深入调查研究，广泛征求意见。在此基础上，该法将进一步强化耕地保护、加强土地用途管制制度、维护农民基本权益，把这些基本国策贯彻得更彻底。最新的进展是，《土地管理法》“正处于形成修改议案和征求意见稿阶段”，修改大原则已逐渐浮出水面。2009年6月底，国土资源部政策法规司将《土地管理法》修改送审稿提交国务院法制办。据知情人士透露，至今国务院法制办已经对其做了至少两轮修改。期间，一度传出“送审稿被推倒重来”。此间观察家发现，新一轮土地制度改革共识已经形成，做实土地产权的强烈现实需求正逐步转化为全社会的共识和决策层的意志。国土资源部一位不愿具名的领导向《财经国家周刊》记者表示，《土地管理法》的修改方向，必须“体现全社会的预期，将这种普遍预期以制度的形态固化下来，从而给社会政治经济发展以希望”。“大改”还是“小改”伴随《土地管理法》的修改，新一轮土地制度改革风声渐劲。今年3月底，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上为新一轮《土地管理法》修改工作“定调”：“抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，国务院将尽快向全国人大常委会提出议案”。5月13日，国务院办公厅发出通知，要求立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查，强化监管，严肃问责，坚决制止违法强拆行为，切实维护群众合法权益。该通知重点针对的是2011年初颁布的“新拆迁条例”——《国有土地上房屋征收与补偿条例》，首次对“公共利益”做出了范围界定——过去30年，在中国加速工业化、城市化的背景下，“公共利益”曾一度被地方政府和开发商等利益集团滥用，“不求甚解甚至刻意曲解”。舆论认为，“新拆迁条例”的颁布，将有助于终结“行政强拆”的历史。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，“新拆迁条例”中有四项“非常重要”的原则：一是将土地征收权严格限定在有边界的“公共利益”范畴内；二是明确土地征收程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与、充分协商；三是根据“市场定价”原则，对国有土地上房屋进行征收补偿；四是明确强制拆迁必须走司法程序。陈锡文表示，这些原则“对下一步修改《土地管理法》中涉及农村征收土地问题极具现实指导意义”。6月初，国务院批转国家发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，位列今年四项“重点推进”改革任务首位的，是“完善土地管理制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，探索建立耕地保护补偿机制，研究修订土地管理法等相关法律法规，促进土地增值收益主要用于农业农村”。上述土改新思路将会以怎样的条款和细节，进入正在修改中的《土地管理法》，成为各方期待。亦成为衡量此次修法是“大改”还是“小改”的标准依据。&修法“拉锯战”接受《财经国家周刊》记者采访的一些业界人士认为，目前《土地管理法》的修改“行动过缓”。从2009年开始，这一轮修法的“拉锯”已超过两年，时间明显多于前三次立法。修改稿征求意见过程中，各方争议颇大，部委之间、央地之间诉求难以统一，一些改革理念在地方政府层面还遭遇到实际抵触。以上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》中提出的废除“行政强拆”为例，《财经国家周刊》记者在东北某城市调研时，就有地方官员抱怨：“不让行政强拆，旧城改造、城镇化还怎么搞？这就好比不给警察配枪，他怎么抓贼？”在这座城市，拆迁与“打黑”同时进行。当地政府部门规定，凡遇“钉子户”，当首先甄别其是“基础群众”，还是“黑恶势力”。对于后者“绝不留情”。如何确定集体土地征地补偿标准，更是将《土地管理法》修改拖入“拉锯战”的一大难题。目前各方讨论已形成的基本共识是，应废除原法中有关设立征地补偿标准“最高上限”的规定，以“市场定价”为原则，确立征地补偿的“最低下限”。但究竟什么样的补偿标准能让农民满意？陈锡文此前曾提议，对于集体土地征收补偿，完全可以通过农民和政府的协商、谈判形成补偿价格。补偿费主要给失去承包地和宅基地的农民，以解决其长远生计。然而，此建议若被采纳，无疑将触动地方政府“土地财政”的敏感神经。就当前地方城市的现状来说，土地出让收益实质上是官权与民权的利益分配问题，二者此消彼长。近年来，地方政府层面反复强调土地出让过程中，用于拆迁征地补偿的收储成本不断提高，土地出让纯收益不足20%，“与民争利”的心态挥之不去。而要解开这一心结，无疑将牵扯到中国改革事业的另一个艰深课题——财税体制改革。有消息说，决策层可能会倾向于采纳某些学者的建议，即让农民自行“讨价还价”。顺应民意，将成为新一轮《土地管理法》修改的大势所趋。“现在的《土地管理法》有两个基本缺陷，一是庞杂，二是粗疏。很多问题想在这样一部法律中解决，结果行不通。”中国社科院农村发展研究所研究员党国英告诉《财经国家周刊》记者，十七届三中全会对未来农村土地管理改革提出了很好意见，但将其转变为法规仍有相当困难。应本着解放思想、实事求是的原则对有关法规进行修订，甚至可以考虑调整立法思路。例如，失地农民的社会保障问题当然很重要，但仅仅依靠《土地管理法》讲不清楚。“关键不是社保，而是交易的公正性，社保问题应在其他法规中讲。”党国英说。这实际上牵涉到了中国土地的法律体系。国土资源部政策法规司提供的资料显示，目前中国国土资源法律体系的框架已初步建立，形成了以《物权法》为基础，以《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》和《测绘法》为核心，以《基本农田保护条例》、《地质灾害防治条例》等大量行政法规、部门规章以及地方性法规、规章为补充的国土资源法律体系框架。国土资源部先后制定的部门规章达50余部。但看似庞大的土地法律体系，存在着“先天性的残缺”。由于搭建法律框架体系的需要以及土地产权交易的需要，中国先有了针对城市用地的《土地管理法》和《农村土地承包法》等子法，但一直缺少《土地法》这部母法。“这在法理上是不合理的，中国土地法律体系的修改空间还相当大。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军对《财经国家周刊》记者表示。党国英建议说，可以考虑先确立一个“土地基本法”。然后，再围绕其确立“土地规划法”、“土地使用权交易法”，并修改《农村土地承包法》等配套法律，形成土地立法体系。鉴于当前中国工业化、城镇化面临的新形势、新特点，有学者建议：有必要对既有的土地管理法律体系重新梳理。做实土地产权新一轮《土地管理法》修改的缘起，与当今中国工业化、城镇化进程加速所引发的诸多复杂矛盾密切相关。伴随工业化、城镇化的加速，中国建设用地缺口逐年扩大。官方数据显示，“十一五”期间，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，而下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口超过50%。“十二五”期间，建设用地供求矛盾进一步加剧。国土资源部不久前曾公开表示，目前全国多省市土地供应“仅能满足三分之一需求”。农民的土地权益恰在这样一个背景下遭遇挤压。理论界有一种代表性的观点认为，中国近30年的高速经济增长和城市化扩张，是以侵占农民的“土地红利”作为事实代价的。学者指出，农民对经济增长的最大贡献，是土地。新中国成立后的很长一段时间，国家建设无偿获取农民土地；直至改革开放，才逐步建立了土地补偿制度。据测算，目前农民实际得到的补偿不到1万亿元。不公平现象，多半出在土地最终使用价格的分配环节。在许多情况下，农民拿到的土地收益只是零头，与地方政府、房地产老板拿到的收益有天壤之别。党国英认为，效率、平等和稳定，是支撑一个国家经济发展和政权持续的三个基本要素。“现行土地制度在平等和效率两个方面都有损失，已对社会稳定产生了消极影响”。在近年来发生的农村群体性事件中，第一位的起因多与土地有关。恰是因为没有引入足够的市场因素，在征地定价等问题上，农民意识中有时便会产生不公正“幻觉”。“一些人煽动农民的这种认同感，拿土地说事儿，其作用超过了宗教、宗族的意义。”党国英说。要改变当前土地制度在效率、公正和稳定三方面的缺失，最对症的药方，即十七届三中全会所提出农村土地制度改革“十六字原则”。尤其是清晰界定关于土地的一系列权利在国家、社区共同体和个人之间权利归属的边界，并以法制化手段配置各项权利。在党国英看来，“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则中，至少包含两条改革“背书”：一方面，应该把农民的土地承包权看作产权。明晰产权，就是要把农民的土地承包权做“实”，使农民拥有相对完整的土地财产权。另一方面，政府规划是界定土地产权的重要因素。离开了用途管制，产权明晰就说不清楚。随着农村土地改革思路的深化，一种叫做土地“物权化”的理论逐渐化解了各方分歧。该思路强调赋予农民长期、稳定的土地使用权、经营权，从而使农民拥有相对完整的土地财产权。显然，十七届三中全会确立的新时期土地改革思路，充分吸收了这一理论精髓。温铁军表示，《土地管理法》的进一步修改，构建以土地法母法为核心的完整土地法律框架，都必须将“同权同利”的原则贯彻始终。所谓同权同利，即政府的所有权与村社集体所有权同权；开发商的使用权与农户的使用权同利。“中国农村土地资源资本化的合理方式，应该是在保持现行农村基本制度不变的条件下，实行工商业用地租赁，基本建设用地作股。”温铁军说。历史学家曾经指出，中国革命取得胜利的原因之一，归功于土地制度改革的成功；在和平建设年代，充分尊重农民的土地财产权、维护农民利益的相对稳定，更应被视作土地改革必须恪守的信条。“过去的土改经验说明，我们的事业顺利成功之时，往往就是这个事情做得好的时候；出了麻烦，往往是由于土改这件事没做好。”党国英建议，应尽快统一认识，将十七届三中全会确立的农村土地改革思路落到实处，加快《土地管理法》修改进程，确立城乡居民土地财产权，把“土地换稳定”的新土改行动上升为“国家安全战略”。“任何一个人，任何一个利益集团，任何一种意识形态的持有者，如果真正想使中国繁荣富强，就应该懂得‘土地换稳定’这个交易的积极意义。这是多赢的交易，将给中国带来光明前景。”党国英说。&&郑各庄的土地资本化为何村民不能在集体土地上实现资本化收益？已实现现代化的北京郊区农村郑各庄对此提出疑问，这也是全国农村当下的困惑郑各庄富起来了。这里的农民还是农民，他们的户口本上的户别仍然是“农业”。但这里的农民又已不再是农民了，他们吃穿住行完全城市化，而且收入没有一分钱来自种植或养殖。郑各庄村域范围内的4332亩土地上盖起了房子、工厂和学校，世世代代的黄金麦田早已不见踪影。在一个世纪的土地政策变迁中，郑各庄一直扮演者“跟随者”的角色。直到20世纪90年代，郑各庄在土地政策中抢占先机，打了一个“擦边球”，进而“华丽转身”，成为远近闻名的富裕村。各地官员、学者、媒体纷纷前来考察。官员们只看不评论，学者们或大肆赞扬，或称其幸运，媒体则乐于为这个已经身价过百亿的村庄描眉添彩。浮华过后，所有人都在思考，在严格的中国土地制度下，郑各庄如何成就了今天？它会不断被复制吗？它的未来在哪里？第一桶“土地金”郑各庄村的独特之处在于其村南有平西王府旧址。据清代昭梿所著《啸亭续录——京师公府第》记载：“理亲王府在德胜门外郑家庄，俗名平西府”。康熙的孙子理亲王弘皙曾居住于此。村史《郑各庄志》记载，1949年10月，郑各庄村成立党支部，土改后的1950年1月，全村分配到户土地2847亩，人均3.5亩，实现了“耕者有其田”。1951年郝玉增出生在郑各庄，在他5岁时，郑各庄村随昌平县从河北省划归北京市。郝玉增清楚地记得，1960年至1962年，正在长身体的他每天都要饿肚子，“那个时候全村的人都吃不饱饭。”郝玉增说，每个成年人一个月仅供应17斤原粮。初中毕业后，16岁的郝玉增加入了生产队，每天干活、挣工分，虽然大家都是吃“大锅饭”，但是当时的农活很重，完全依靠人力，吃不饱肚子的时候也会常常有。郝玉增回忆说，直到1970年代，村里还总有贫困的农户需要向集体借下一年的口粮来维持生计，有的家甚至借了未来3~4年的粮食。1978年，中共十一届三中全会刚一召开，郑各庄人就嗅到了可以“农、林、牧、副、渔并举”以及“贫穷不是社会主义”的政治信号，并在全村召开了一次“要不要富”、“敢不敢富”、“能不能富”、“会不会富”的大讨论。1979年，郑各庄大队作为平西王府管理区推行农业联产承包责任制的试点村，实行了以联产承包到组、到劳的联产承包责任制。 1984年，郑各庄正式采取“大包干”的形式，劳动力逐渐从土地上解放出来，1985年开始，村里的乡镇企业红红火火发展起来。这一年，时任郑各庄村生产大队长的黄福水，带着一群年轻人组建了土石方施工队，开始闯荡北京建筑市场。到了1990年代中期，村里大部分的企业都关停倒闭了，黄福水的建筑工程队却越干越红火——1996年成立宏福集团，取得了建筑总承包国家一级资质，拥有注册资金3000万元。1990年代初期，郑各庄村里种地的农户越来越少，人们发现一个月的打工收入就等于一年的农业收成时，纷纷撂荒，把土地交由黄福水成立的农业公司经营。然而1997年，宏福集团刚成立一年多，就遇到了亚洲金融危机。当时许多工程建到一半因资金问题被迫停工，宏福集团大量工程款无法收回，陷入了危急时刻。黄福水决定把工程材料当作货款拉回村里，在村里集体建设用地上建起了4栋住宅楼，吸收村民、员工的预付款500万元。这些预付款意外地救活了宏福集团，企业获得周转金后，开展了新的工程项目，很快就净赚了1000万元。黄福水说，1997年的尝试的确是意外收获，通过土地资本化发展企业，整合改造村庄的念头逐渐清晰，以后的一切使他坚定了自己的改革理念——让土地的收益最大化，让农民过上好日子。政策空子1999年成为郑各庄具有历史变革意义的一年。当年5月，郑各庄召开村民大会，实行了“确权、确利、保收益”的土地流转机制，将土地量化到每个农民，并全盘委托宏福集团经营。当时确定的股权比例是，郑各庄所有村民每人一份股，以村委会整体名义占有宏福集团总资产3000万的16.7%的股份，约合资金500万。也就是说，村民的耕地经营权全部以股权的形式委托给宏福集团管理，宏福集团将村里的耕地转为集体建设用地，采取自用、转租等方式，把土地租金收益以分红的形式付给农民。然而，要在郑各庄的土地上做工业化的文章，最重要的是过土地审批关。早在1995年，宏富集团聘请专家绘制了《郑各庄村21世纪生态庄园规划》，在这个规划中，将郑各庄村域中，规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能。也就是说，郑各庄将1860亩农用耕地大部分转为集体建设用地，仅剩下了73.5亩农业用地。根据1998年施行的修订后的《土地管理法》，国家对土地施行用途管制，严格耕地保护，对土地转为非农用途做了非常严格的规定。宏富集团想利用郑各庄村1800多亩耕地进行建设，就要到国土部门办理土地专用审批手续。机遇再次眷顾郑各庄。1990年末期，土地管制还没有现在这样严格，加上当时农业部门对农民发展经济的支持，从另一角度分担了农民利用土地发展非农产业的风险。在这一历史关头，郑各庄创办的“宏福创业园”，得到了北京市大力发展乡镇工业区的政策支持。万事具备又来东风。郑各庄村集体通过昌平区内耕地整理置换，并交纳复垦费的方法，在1999年至2000年的两年中逐步将村中1600多亩耕地调整为建设用地，当时的复垦费大致是一亩地8万至10万元。2003年以后，在北京区县内置换耕地的办法被完全禁止，此时郑各庄已经把除73.5亩耕地之外的所有农用地转换为集体建设用地。再加上宏福集团通过农民“上楼”、盘活宅基地节约的800亩存量集体建设用地，该集团拥有了2400亩土地的开发经营权。从1999年至今，宏福集团通过开发住宅、搞企业、租厂房，在这片土地上获得了巨大收益。集团的资产从1999年的3000万元，达到今天的50亿元。《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》在2005年3月得到了北京市规划委员会的正式批复。规划基本以1995年郑各庄村的规划为蓝本。中国社会科学院农村发展研究所教授、社会问题研究中心主任于建嵘分析了当时的历史状况：地方政府对于这种农业耕地变为集体建设用地的情况，在90年代末是没有那么严格的。建设用地越多，对于地方的财政收入越有好处。“耕地不是一个北京市的问题，也不是任何一个省的问题，而是一个全国性的问题。哪个省多拿了建设用地，对哪个省的税收收入是有好处的。很多地方政府睁一只眼，闭一只眼，只要国家不查，就没有问题。郑各庄在国家政策、法律的边缘打了一个快速的反应擦边球。”于建嵘说。郑各庄村党支部书记黄福水对《财经国家周刊》记者坦言，当初郑各庄将农用耕地大部分转为集体建设用地，的确是“钻了政策”的空子。但如今北京有哪个村子想要效仿郑各庄，已经很难了。不一样的农民2010年郑各庄在册村民1493人，平均年收入44590元，比2010年北京市城镇居民人均可支配收入29073元，还要高出53%。所有这些收入全部来自非农产业。郑各庄的村民住楼房，在村里的集团企业上班，养老、医疗、教育均有相应的保障，除此以外，每个村民还有一份来自土地的分红收益。至今，郑各庄的4332亩土地仍然由围栏保护，并没有像北京多数城中村一样，丧失了村域的轮廓。&村民们虽然不再种地，但是仍然享受着土地带来的收益。黄福水说，“如果给我再来一次的机会，恐怕不会做了，风险太大，太累了！”虽然现在回头看看，十几年前对乡亲们的承诺都兑现了，但他还是感到压力非常大。村民舍不得世世代代生活的老宅子，旧村改造初期，最多的时候有60户拒签拆迁协议，有的人已经签了字，又反悔了，不承认。“有的人在拆迁那天，抱着门槛，就是不走，哭啊！”黄福水回忆起那段日子，仍然历历在目。1997年任村党支书记的黄福水在实现旧村改造的想法时，面对的最大压力就是村民拒拆的情结。郑各庄当时提出，需要给村民时间，不因为先搬的就多给予补偿，也不因为后搬的就被当作钉子户受到歧视。三代五口人的标准是280平米，平均每平米500元~680元，价格一直未变过。时至今日，已过11年了，郑各庄还有7~8户村民没从老宅子搬出，但黄福水觉得可以等，直到这些人想通了。如果从空中俯瞰郑各庄，这个规划整齐，高楼大厦、工厂学校林立的地块，俨然是一个十分现代化的城市。这座小城市哪怕是地下的水电设施、公用的污水处理厂都是村集体兴建的，政府自始至终没有参与进来。“类似的村庄在中国每个省份都有。”于建嵘对本刊记者说，“他们在政府进行规划前，已经以高标准建好了，政府很难这样的村庄，它们都太‘昂贵’了。”与郑各庄仅一条马路之隔的平西王府村，没有规划整齐的住宅小区和挺拔的企业大厦，而是村民自建的三、四层小楼。像北京大多数“城中村”一样，这样的房子都被出租出去，成为农民失地后的生活来源。同样的地块，郑各庄村一亩地的价格是平西王府村的10倍。土地流转的资本化困境黄福水已经不局限于宏福集团在郑各庄的发展，他提出了三大输出的理念，即资本输出、管理输出和品牌输出。2011年2月，宏福集团在山西襄汾县租了22万亩山地，种植林果和发展畜牧业，发展生态种植和养殖业。前期已经投入3000万元。更大的规划是，宏富集团将与海南陵水县合作，作为投资者帮助当地进行旧村改造，并输出其“温都水城”的旅游品牌，在当地发展旅游业。“这个项目正在等待当地政府的审批，估计今年年底有望启动。”宏富集团办公室主任郝玉增透露。然而困扰宏富集团继续前行的问题，并不是去哪里找项目，而是将自己拥有的资产更多地变为资本。但恰恰因为宏福集团是在集体建设用地上的企业，因此不能从银行获得抵押贷款进行跨越式发展，只能单纯依靠企业自己的积累资金来发展。2003年，北京市副市长牛有成到郑各庄，参加集体土地流转研讨会时就表示，未来有望实现集体土地的自由流转。郑各庄人意识到，如果集体土地允许像国有土地一样同地同价的流转，就会节省一大笔土地出让金，加快土地资本化，促进企业的发展。据媒体报道，2008年9月北京市政府在《土地管理法修改草案初稿》中曾大胆提出“集体建设用地经过批准后可以转让、出租和抵押”，但在随后的征求意见稿中这一条被删去。8年后，集体土地流转的政策仍然不明朗。现在，“温都水城”所在的地块正在办理集体土地国有化，宏福集团将为此缴纳土地出让金，以及相应的罚金，总计将有1．2亿元。这块国有化的土地还仅限于“温都水城”的“楼座”部分。对这样发展的村庄征收多少土地出让金？国家并没有统一、明确的政策。“这样的村庄，在全国来说会变得越来越少。”于建嵘说，郑各庄希望把他们已经打了擦边球的东西合法化，把它变成国有土地后，就会有更多利益。比如，现在租一亩农地建房子，50年才30万元。而同样的地，如果是国有土地，就要125万元。这其中的差价就是利益。有分析人士指出，推进集体土地的流转政策实际上是有损于地方政府利益的，这等于让大量的土地出让金白白流失，政府丧失了土地增值部分，因此在这方面政府的改革意愿是消极的。郑各庄未来的计划是，如果政策不推进，那么宏富集团就出资逐步把村里的集体土地转成国有土地，在2015年至2020年彻底完成郑各庄的资本化，并在2020年后全部进入证券化，上市运作。
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