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论中国古代文官制度对西方近现代公务员制度创建的影响
作者：黎美东& && &&发布时间：
& && &&来源《考试研究》
【作者简介】&&黎美东，硕士，湖北省武汉市招生考试办公室，湖北武汉，430030。
【摘要】&&西方发达国家的公务员制度，经过一百多年的发展完善，已逐步走向成熟；一些发展中国家在经过多种制度的尝试和探索之后，也纷纷采用这一种制度。中国在经济体制改革的同时，也开始了以公务员考试为核心内容之一的政治体制改革。虽然各国的政治信仰和社会发展程度不同，所采用的公务员制度也各有特色，但这种制度的核心部分──公务员考试制度，却基本上是相似的。西方公务员考试制度在其创建的过程中，广泛地吸取、借鉴了中国古代文官考试的经验。中国是考试的发源地。作为文官制度的核心部分，考试选拔一方面加速了贵族政治、武人政治和宗教政治的消亡，促进了文官政治的成熟与发展；另一方面因考试所特有的“民主、平等、客观、竞争、择优”的本质和社会价值观的互动与演进，给人们的活动以及追求目标的价值取向以制导，成为强化国家意志，凝聚民众心向，有效开发和利用社会人力资源的重要手段。尤其是考试分化和发展中形成的科举考试制度，它不仅对我国现代的考试制度影响极深，而且成为欧美等许多国家近代文官考试效仿的模式。考试以其对象的开放性、标准的统一性、机遇的均等性、程序的严密性和入选的竞争性而集中表现为“民主、平等、客观、竞争、择优”，并以社会价值观为中介与民族及人类主文化密切关联，成为社会政治的重要组成部分。
【关键词】&&文官制度； 公务员考试； 关系
在当今世界政治中，采用公务员制度已经成为一种时尚。西方发达资本主义国家的公务员制度，经过一百年的发展完善，已经逐步走向成熟；一些发展中国家在经过多种制度的尝试和探索之后，也纷纷采用这种制度。20世纪80年代，中国在经济体制改革的同时，也开始了以公务员考试为核心内容之一的政治体制改革。这表明公务员考试制度被当今世界各国所重视，并被不同社会制度的国家广泛采用。虽然各国的政治信仰和社会发展程度不同，经济基础和自然环境的差别很大，所采用的公务员制度也各有特色，但是这种制度的核心部分——公务员考试制度，却基本上是相似的。对于中国来说，公务员制度是一个既古老又新生的制度。因为这种考试制度起源于中国古代文官考试制度。西方公务员考试制度在其创建的过程中，也广泛吸取、借鉴了中国古代的经验。中国古代文官考试制度能在发达的资本主义国家立足，进而扩大到亚洲、非洲、拉丁美洲，又重归故里——中国，以新的模式崛起，成为当今国际政坛的一道景观，是值得深思的。认真研究中国古代文官制度的形成发展，特别是这种制度对西方公务员考试制度创建的影响，对我们搞好今天的公务员制度有重要的意义。
一、中国古代文官考试制度的发生与演进
中国是考试的发源地。根据有关历史资料的记载，中国在由部落社会走向奴隶社会的过渡时期，随着管理公众事务的统治集团的形成，甄选人才的活动便开始产生。那时，人们已经有了明确的推举、试用、检测等观念，甄选活动也有一定的程序，如对部落首领的任用需经“征询四岳、四岳荐举、帝王衡察、试用检测”等步骤。中国的成文法规考试孕育于这个时期，考试选士成为专制君主时代世袭制的辅助手段，也是中国古代文官制度的起源。西周取士主要有学校选拔和乡里选拔，由学官层层选拔优秀学生升于诸大学，然后任之以官。这种制度为后世选官取士所效仿。到了春秋时期，教育下移，官学选士的制度被废止，取而代之的是诸侯公卿的养士政策。养士之风在当时十分盛行，原因在于国与国之间竞争激烈，人才受到社会的重视。正是由于对人才的需求，平民百姓才有机会凭借自己的才智，进入社会的上层。秦亡汉兴，养士之风也随之消失。两汉时代，文官的任选分为社会选拔和学校选拔两种，采取贤良方正、孝廉茂才和博士弟子的选举与学校培养考试的方法，这些选拔方法对中国的封建政治和文官制度的形成产生了巨大影响。魏、晋时期，由于政治纷争，学校日衰，“九品中正制”得以产生。在这种制度实施过程中，由于“中正”的主观因素起着决定性的作用，考试的基本功能难以发挥，形成了政治上的门阀制度，“上品无寒门，下品无世族”，正是对当时社会的写照。隋、唐时代，中国社会进入了封建社会的鼎盛时期，科举制逐渐形成和完善，中国封建文官考试制度初步形成，“以怀牒自应、逐级考试、后按考试成绩定取舍为基本特征的中国封建文官考试制度，便为唐至清历朝沿用、革新和发展，以至成为封建官吏甄选的主要途径，亦是维护、巩固和完善封建文官治国体制的基本措施”(《论中国古代文官考试制度的演进与中国现代公务员考试制度的形成》华中师大学报1991年专辑，廖平胜)。宋代，采取常科和特科制度，科举考试以经义策论的优劣为主要标准，考试内容不断充实，管理手段进一步完善，这种文官考试制度在当时走到了其辉煌时期。到了明、清，科举考试以四书五经为主要内容，以八股文为主要形式，制度上严密而形式上逐步僵化，加之社会政治、经济的影响和西方势力的入侵，到清末，科举制被废除。
中国古代文官考试制度，是中国封建政治制度的有机组成部分，是推动中国封建社会发展的重要机制。作为行政治国、选拔官吏的一种基本手段，这种制度始终伴随着中国封建社会的兴衰更迭而演变进化。中国古代的文官考试制度从秦汉确立，到清朝终止，经历长达22个世纪的历程。最终，由于社会的政治制度、经济制度的影响，加之考试内容僵化、刻板，考风腐败，对社会的消极影响日益严重，衰亡成为了必然。根源于中国传统文化的文官考试制度，既是中国封建社会特定时空的产物，同时也是人类社会精神文明与物质文明发展的必然产物。作为文官制度的核心部分，考试选拔一方面加速了贵族政治、武人政治和宗教政治的消亡，促进了文官政治的成熟与发展；另一方面因考试所特有的“民主、平等、竞争、择优”的本质和社会价值观的互动与演进，给人们的活动以及追求目标的价值取向以指导，成为强化国家意志、凝聚民众心向，有效开发和利用社会人力资源的重要手段。中国古代的文官考试制度对中国社会的影响是巨大的。尤其是考试分化和发展中形成的科举考试制度，在我国延续了1300年，它不仅对我国现代的考试制度影响极深，而且成为欧美等许多国家近代文官考试效仿的模式。考试选拔作为一种甄拔社会精英和治国之才的手段，它有利于公务员制度的公平、平等、竞争、择优的贯彻落实，这正是公务员制度立足推行的前提。
人类社会自从有了集体生产、共同劳动的社会生活以后，就有了追求效率的管理活动，随着社会分工的发展、阶级的产生和国家的出现，国家行政管理成为众多职业门类中具有特殊职能和素质要求的职业。这种职业的效能直接关系到政府职能的发挥、国家机器的运转等一系列重大问题。从更高一层的意义上看，社会的协调发展、民族兴衰及历史发展的进程，都取决于这种职业的效能和从业者的素质。如何获得素质精良的人才成为历代统治者的要事。经过数千年的实践和探索，惟有中国所创的考试制度能够客观公正地选拔治国之才，符合认识人才、辨别人才的规律。
通过考试的方法认识人才、辨别人才具有许多优点。首先，考试具有公开性。考试能打破人才选拔的神秘主义，增强行政选才的透明度，可以广泛接受内外监督，可以抵制特权干扰和人际关系的纠缠，维护选才的公正和权威，更能取得人民大众的信任。历史上曾有过其他方式代替考试选拔人才的情况，事实证明，只有考试选拔才是最公正的。其次，考试具有民主性。考试作为一种制度既可以体现国家意志，又可以反映民众意愿，更能广泛吸纳民众意见，让公众知晓、理解、支持。这就符合人类追求自由、民主、公平的价值取向，也符合现代社会发展的要求。从考试内部看，考试的设计实施不是个人意志，而是集体智慧。第三，考试具有平等性。在考试的权利面前，凡符合条件的，不论居于何方、出身如何，均可享受同等考试权利，平等参加考试。在考试成绩面前人人平等。第四，考试具有标准性。考试能客观反映社会价值观的要求，从而以这种价值观为尺度客观评判、分辨参考者身心素质差异，较为客观有效地体现“优胜劣汰”的自然规则，相对其他方法可以较好地保证质量，对把好公务员入口关是十分有利的。考试还可以使国家行政向专家精英人才方向发展。第五，考试具有针对性。主考机构能根据机关不同职位职务的实际需求，设计考试内容、制定考试标准，能使所选人才符合职位职务的要求。所选人才队伍在知识、能力、身心、素质等方面形成协调，产生良好的整体效应。第六，考试具有竞争性。考试符合人类社会发展的动因机制，能强化人的动力，鼓励进取的意识，促使人们在竞争中展现自我，更新自我，发展自我。这就使个人和历史、现实、未来联系在一起，并将社会竞争意识变为自觉行为。第七，考试具有导向性。考试能为后继人才的开发导引方向，使之与国家意志的志向保持一致，同时达到密切政府与公众关系，进而稳定政治秩序、控制社会时局的目的。第八，考试具有灵活性。主考机构可以根据目的和社会变化发展的需要，随时调整选择内容、标准、手段，对人才进行多方位、多层面的检测，更有可能达到所选人才是可用之才，使考试能动地服务于社会选才。第九，考试具有评价性。对人的身心素质判断不是简单的事实判断，而是在事实判断基础上形成的价值判断。考试可检测人才培养的成效，同时督促社会人才培养机关按社会的实际需要配置人才，使育、选、用协调一致，达到提高人才资源成效的目的。第十，考试具有诊断、反馈性。考试一方面可对国家人才培养甄选的方针、政策、措施进行论证，从中获取反馈，为人事政策的调整完善提供依据；另一方面为个人成长中的利弊进行分析诊断，找出问题产生的原因和矫正的方向，促使个人继往开来，补过求新。这是考试赖以生存的机制。
二、中国古代文官考试制度在西方的传播与影响
由于中国古代文官考试制度从本质上集中体现了现代公务员制度赖以生存的民主、平等、竞争和择优的原则，考试这种考试取士的制度颇为西洋有识之士所垂青，并对西方公务员考试制度的形成和发展产生了深刻影响。
遐迩闻名的马可·波罗积17年在华做官的实践经验和旅行生活的直接感受，口述并经人整理编撰了《马可·波罗游记》，首次向刚从中世纪愚昧中清醒过来的人们展示了东方文明的魅力，其中也把中国古代官吏考试制度传播于西方。明朝中叶，漂洋过海到中国传教的利玛窦，在向西方介绍中国社会政治生活方面，是继马可·波罗之后的又一个重要人物。他在华生活长达28年，并同中国的士大夫们有着广泛而密切的交往，谙熟中国古代官吏考试的奥秘，在他介绍中国的书信和著作中，充满了他对中国科举考试严谨体系的赞誉。公元1569年，葡萄牙传教士克鲁兹在他的《中国游记》一书中，也对中国科举选拔官吏的制度倍加称颂。另一个计划在中国设立使馆的葡萄牙修士胡安·贡萨雷斯·德万，在《伟大的中国》一书中也以推崇的口吻详尽介绍了中国考试的方法和内容。该书1583年在罗马出版后，很快被译成多国文字，广为流传，引起了西欧人士对中国官吏选拔制度的浓厚兴趣。
公元l6世纪以后，中西文化交流日益频繁，中国文化在西方的传播渐趋广泛，并对英国及其他西方国家的学者产生了强烈的影响，其中最为西方有识之士所关注的就是考试文化。不少学者对“公开平等，竞争择优”的中国古代科举考试的本质精神倍加推崇，认为中国以此观念为指导，通过考试手段选拔人才极富成效，是中国封建时代行政管理水平远在其他国家之上的重要原因。后来随着英国与远东的关系的进一步密切，英国对中国科举考试的了解更为全面、深入。在英国出版的三百五十余种中国书籍中，有相当一部分是介绍中国科举考试的。如1815年马礼逊编撰的《汉英辞典》，以及1838年郭施拉在伦敦出版的《开放的中国》等工具书，都对科举考试制度作了专门阐述，使科举考试的宗旨、运作方式及社会功效等广为传播。1835年，英国的罗伯特·英格尔则进一步指出，中国科举考试制度所具有的“公开平等，竞争择优”的人才选拔思想，“将来某一天，它会像火药和印刷一样，在国家制度，甚至欧洲的国家制度中，引起另一次伟大变革。”(《中外文化交流记趣》，复旦大学出版社l996年版，徐振保)被英国人称为仿行科举考试持久倡导者的麦杜思，在其1847年出版的《中国札记》一书中，公开声明撰写该书的目的之一，就在于强烈呼吁建立起向全体英国臣民开放的竞争性的考试制度，从而提高英国行政官员的水平。并明确指出，他所强调的是中国科举考试制度的原则而非细节，重要的是将“公平竞争”的原则和方法用于英国。他的这一主张为英国人对科举考试本质精神的认同起到了极大的强化作用。正处于构想之中的英国公务员考试制度，被灌注这股东方清泉之后，加快了发育的步伐。英政府吸取中国官吏考试制度的竞争择优精神，结合本国实际加以发展和升华，逐渐形成了一整套适应资本主义发展需要的公务员考试制度。
在英国吸纳中国古代科举考试制度本质精神，针对本国文官制度改革的实际需要，率先建立了近代资本主义文官制度后，缘起于中国古代科举考试制度本质精神的“公开、平等、竞争、择优”的原则和机制便随着西方的现代文明步步推进，并随着“公开、平等、竞争、择优”为原则的公务员制度的国际化，不断朝着两个方向演进和发展。
一方面，“公开、平等、竞争、择优”的原则和机制的影响范围不断扩大。例如，中国古代的科举考试制度也冲击了一直为政党分肥、私人保荐所困扰的美国用人制度。早在1866年10月，北京同文馆馆长麻登即在波士顿作了“中国的竞争考试”的专题报告；1867年l0月，《北美评论》杂志撰文称誉中国的考试取士制度；l868年5月，罗得岛州议员托马斯·詹科斯向国会提交报告，公然鼓吹考试选才，哗动了参众两院；l870年，斯皮尔撰写出版了《中国与美国》一书，盛赞并力主效法中国古代的科举考试制度。以后渗透了公开竞争基因的美国公务员考试制度就迅速形成和发展起来。在英国推行文官考试制度后的一个多世纪中，西方各国的人事制度历经了多次改革，但建立和健全公务员录用考试制度则始终是主体内容之一，致使这种制度逐步从一国走向多国，从发达国家走向发展中国家。继英国于l853年建立公务员制度后，美国、法国、德国等发达国家相继建立了以竞争性考试为特征的公务员制度。秘鲁、巴拿马、委内瑞拉、尼加拉瓜等发展中国家，也在20世纪50年代以前建立了公务员制度。尽管各国因历史文化传统和具体国情的不同，在公务员考试的内容和运作方式上也不无差异。然而，源于中国古代科举考试制度本质精神的“公开平等，竞争择优”的原则却为各国公务员考试所共同遵循。其影响日益深广，以至成为现今西方乃至世界各国公务员考试制度的核心原则，也可以说是根本宗旨。正如孙中山先生在《五权宪法》中所指出的：“现在欧美各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从中国学过去的。”(《总理全集》第一集，845页)
另一方面，“公平、平等、竞争、择优”原则和内涵不断丰富、发展。无论是作为制度文化的文官选拔考试制度，还是属于观念文化的科举考试本质精神，都是伴随人及社会演进而不断向前延伸的一个规律性历史发展过程。因而，从中国古代的科举考试到近代西方资本主义国家的文官考试，直至当代全球性的公务员考试，本是上承下继，前后相连的长河。历史在现实中丰富发展，现实在改革创新中确立历史伸向未来的正确路径。中国古代科举考试的本质精神从儒家文化圈传延到西方近代文化领域，诚然是作为一种观念存在于西方文官选拔考试的现实之中。而它作为一种观念，其内涵的丰富与发展则决定于它所依存的文化的性质和发展状态。这正如英国著名学者李约瑟在《中国科学技术史》中曾指出的：“一种观念传入后，到底发生什么样的反应，取决于当地文化的特性。”(李约瑟《中国科学技术》第一卷，77页)近现代文官选拔考试的创建与发展，始终遵循“公平、平等、竞争、择优”的根本宗旨。所以中国古代科举考试本质精神在西方传播并转化成与资本主义考试文化形态相适应的考试观念后，便随着科学技术和民主政治的进步、资本主义经济的发展、公务员考试“科学化、民主化、法制化、效率化”程度的不断提高而发展，并获得了更加丰富的内涵。
三、中国古代文官考试制度传播延续的原因
中国古代的科举考试制度在西方平等思想的基础上生根，成为当今世界公务员制度的核心部分，这是历史事实和客观现实。因为中国文官考试制度是中国考试文化的主要成分，作为传统文化的亚文化，有顽强的延续力、认同力、适应力，所以能顺应环境变迁，不断调整自身发展的轨迹。当封建社会由其发展的顶峰开始转向衰退时，作为社会政治制度的一个组成部分，社会大系统的一个子系统，文官考试制度不能脱离经济基础和社会政治的发展而独立运行，无法冲破已经腐朽而又过于完备的生产关系与上层建筑的桎梏而走上历史舞台，呼唤出一个新的社会制度，因而科举考试制度最终被废除。但以科举考试为代表的中国古代文官考试制度的本质和特征没有消失，因为它代表的是中国封建社会的一种社会价值观。这种价值观具有持久性、内稳性和宽容性，即使与之相适应的社会形态在政治上和经济上已经崩溃，其直接依存的某种制度已经消亡，这种价值观作为一种传统和文化的集中体现，还会在相当长的时间内具有影响功能，并有可能在新的环境下转化、再生为可以与新环境相一致的价值体系。因此，当西方世界经过英国工业革命和法国资产阶级大革命的洗礼后，“以人权对抗神权”的革新思想将其推入近代文明发展时期以后，曾是中国封建文官考试的本质的“民主、平等、客观、竞争、择优”观念，便为西方社会所认同，并逐步转化为与资本主义政治、经济发展需求相适应的、体现资本主义价值观念的近代公务员考试观念，并随着“自由平等”、“民主竞争”等价值观念的不断强化，在传延发展中丰富其内涵。
在人类发展的过程中，一定历史时期的考试观念总是从属于同一时代的社会价值观。而一定历史阶段的社会价值观，虽在一定程度上受到历史与文化传统的影响，但必与所处时代的社会历史条件相适应，因为社会发展的客观需求是社会价值观的本源。由此看来，近现代西方国家政治经济发展的内在需求，是中国古代文官考试制度在西方传延发展的根本原因。从经济的方面分析，19世纪中叶以来，西方各国陆续完成了工业革命，社会经济得到迅速的发展，并逐步进入资本主义垄断阶段。这一时期，由于工业的发展和资本主义经济体系逐渐向全世界扩张，促进了世界经济的交流和发达资本主义国家对世界的瓜分。在工业革命中发展壮大起来的资产阶级和其他社会阶层，强烈要求建立廉洁、高效的政府机构，希望更多地参与国家政治事务，提出政府公职应该向社会更广泛地开放，以适应和维护资本主义的生产关系，促进资本主义生产力发展的要求。在这种情况下，英美等发达资本主义国家首先建立了这种制度，使其与经济发展相适应。在市场经济条件下，导致政府职能的扩张和变革，赋予国家机关新的职能要求，而原有的官吏制度已经不能适应这种发展。从政治的变革方面分析，由于西方资产阶级革命的胜利，西方政治格局发生变革，政党政治制度登上历史舞台，成为政治的主导力量。资产阶级政府中的职位成为社会竞相追逐的目标，而且随着政党政治的强化竞争日益激烈，服务于政党政治的选举制、官职恩赐、政党分肥成为时代发展的障碍，不能适应资产阶级发展的需要。政府工作的连续性和追求效率，要求引入竞争和择优录用。从思想文化方面分析，l7世纪中叶到18世纪后期，英、法、美等国的资产阶级民主政治的思想和人权思想、民权思想、民主思想、公平平等、自由竞争等广为传播；英国在l7世纪中叶提出的“天赋人权”思想、美国在独立战争时产生的“民主主义”思想，分别在《权利法案》和《独立宣言》中得到认同和发展；法国大革命后提出“公民是国家的主人”等等，而公务员考试是这种原则、思想的最好体现。这就为西方公务员制度的产生创造了条件。l9世纪中叶，西方用武力打开中国大门，中国文官制度传到西方。它首先在英国落户生根，此后100年间又从英国传到其他发达国家，进而打开三大洲发展中国家的大门。20世纪80年代末，它又回到中国，这是一种历史发展的必然。
纵观中国漫长的考试发展历史，我们可以清晰地看到，中国古代文官考试所体现出来的本质特征是中国封建社会传统文化观和社会价值观的凝结。以考试对象的开放性、标准的统一性、机遇的均等性、程序的严密性和人选的竞争性而集中表现为“民主、平等、客观、竞争、择优”，并以社会价值观为中介与民族及人类主文化密切关联。一方面，通过体现、强化社会价值观和对文化的选择与传播，施加影响于人类主文化及其创造主体的发展；另一方面，又在追随社会价值观变革的过程中吸取人类主文化的养分丰富发展自身。也正是由于这种本质特征，使其在中国封建社会形态濒于崩溃之际西传他国，并伴随西方国家近现代社会的演进而接力发展，以至成为当今公务员录用考试的核心原则。西方文官制度
西方文官制度&刘&雯（陕理工历史文化与旅游学院历史专业091班，陕西&汉中&723000）指导教师：陈小赤&摘要]:&20世界80年代以来，经济全球化趋势逐步增强，各国之间的竞争日益激烈，以信息技术为代表的科技革命迅猛发展，人才培养成为各国工作的重点。为了更好的应对挑战，各国都进行行政改革以及人事制度建设和改革。而西方19世纪的文官制度选人法是人类历史上人才选拔方式的精华，为了人类进步做了众多贡献。更好地探索及研究西方文官制度对现今的人才选拔有很好的指导和借鉴作用。&&&[关键词]:&文官&文官制度&改革&选官制度西方文官制度内涵&文官，也称公务员,&译自英文Civil&Servant（单称）或Civil&Service（群体总称），在美国还被成为&政府雇员&，即英文Government&Employee，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。&&&在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围大体可归纳为以下3种类型：　&第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除&政务官&以外的所有工作人员，即上自常务次官，下至清洁工。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。&&&第二是中范围的，指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。美国、加拿大等国属于这种类型。美国文官有广义和狭义两种不同划分。广义的划分是指与军人相区别的所有政府雇员。包括总统、州长、部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政务官和行政部门的所有文职人员，而立法部门的议员及国会雇佣的职员和司法部门的法官及法院其它工作人员、军队的军官及文职人员等不包括在文官范围之内。狭义的划分仅指除选举和政治任命产生的高级官员以外的政府行政部门的文职人员，即职业文官。但其范围比英国的常任文官所包括的人员更广泛，还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。　　第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本等国基本属于这种类型。在法国，文官指国家机关的全体人员。在日本，把公务员（日本称&公务员&）分为两种。一种是&国家公务员&，指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业等单位供职的所有人员；一种是&地方公务员&，指在地方政府机关、立法机关、法院、地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。&&&&所谓文官制度又称公务员制度，即为国家法律或法令规定的，关于各级、各类文官的考试、任用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休以及分类管理等项具体制度的总称。文官制度是西方国家政治制度的重要组成部分。&&&&通常以&1870&年6&月4日英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令，作为英国文官制度正式建立的标志。它的形成和建立，部分满足了新兴工业资产阶级要求国家机器适应和保护生产力发展的愿望，所以很快为资本主义各国所采用。加拿大和美国在英国的影响下，分别于1882年和1883年建立自己的文官制度。德国、法国、日本长期保留封建官僚制度，第二次世界大战后，才真正确立现代文官制度。在西方发达国家建立文官制度的同时，第三世界一些民族独立国家，仿效或借鉴资本主义国家的经验，制定本国的文官制度。&&&&西方各国的国情不尽一致，其文官制度的内容也不完全相同，但在基本内容基本原则方面却是一致的。&任用制度。实行以考任制为核心的任用制度。根据文官制度，凡职业文官都要经过公开的竞争考试，通过考试择优录取。文官的任用有两层含义&:一是将非文官录用为文官&；二是录用的同时或录用后授予其一定的职务。主要有4种形式:选任制、考任制&、委任制、聘任制&。每个国家根据本国情况&，往往采用1种或同时采用几种形式。考试任用制是西方国家文官制度的最基本的任用文官的方式。&文官的权利和义务。权利方面，主要有身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权；义务方面，主要有执行职务、服从命令、严守秘密、对国家忠实、遵守法令、保持&政治中立&等项义务。&职位分类。对文官实行科学的分类管理。对文馆进行分类，是西方国家对整个文管系统实行科学管理的必要条件之一，也是国家文官制度的重要内容之一。将各种职位制出职级规范，作为考试、任用、升迁、工资、考核及人事行政管理的依据，可分为两种类型&:一是美国的&&职务分类&，二是英国的品位分类。前者以&事&为中心，后者以&人&为中心。品位分类制与职位分类制各有长短，一般来说，品位分类比较适用于高级文官职位和外交官职位，而职位分类则适用于中下级文官职位和专业性较强的职位。目前两种分类制度有着互相吸引互相补充逐渐融合的趋势。(4)&考绩奖惩制度。定期对文官的考勤和工作成绩进行评定，成绩优秀者奖励，工作成绩不良者，给予教育、训诫或调动工作、降低职务，目的在于充分发挥和提高公务员的工作效率。(5)&报酬福利制度。各国都规定文官享有工资、退休金、抚恤金的领取权。(6)&培训进修制度。目的在于提高文官的素质和能力。(7)&人事管理机构。各国都有专门人事机构，负责管理人事行政事宜。分为部外制、部内制和折衷制3种类型。西方文官制度的特征&&公平，平等，竞争，择优录取原则，这些原则是各国公务员制度的基本原则，是在公务员制度中落实规定的公民权的基本要求，体现在公务员制度的各个环节上。如美国1979年施行的文官制度改革法规定：&保证人人机会均等，经过公开的竞争性原则，只根据能力、知识，技能来录用和提升。&功绩主义原则。功绩制既是公务员制度的一项基本原则，也是激励公务员勤奋和创作型工作的手段，它强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须公开考试的成绩录用公务员，必须按照成绩提升公务员。(3)&政治中立原则。西方国家公务员普遍实行&两官分途&，即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。西方国家既要坚持政党轮流执政，又要避免&政党分赃&的贪污腐败现象，因为特别强调业务类公务员需要保持政治中立，必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预(4)&法治化。各国都设有统一管理文官的机构，文官只对法律或法定职权负责。各国法律明确规定了文官的法定地位、权力、责任、义务，文官职务常任，无过失不受免职处分。此外，各国法律按一定的标准将所有文官职位进行统一划分和归类，并据此作出对特定职位的要求与待遇，这是对文官进行科学、统一管理的基础。(5)&知识化和专业化。现代西方文官制度要在法律规定的知识、专业、道德和才能的统一标准下，公开考试择优录用。文官的任用须经过严格的考试，录用后进行培训、以确保文官文化素质和专业水平。(6)&讲求职业道德。现代文官作为常任的政府工作人员，必须忠于国家，为国家的总体利益服务。因此，各国文官制度几乎都规定要&政治中立&，不受政党进退的影响，依法办事，廉洁奉公，遵守纪律，严守机密，不得经商和兼职，保持文官应有的形象等。可见，文官制度体现了资产阶级的&机会均等&、&自由竞争&和&在法律面前人人平等&的原则，对维护资产阶级的整体利益起到了较大的作用。&&西方文官制度内涵的起源&&&&西方文官制度最早起源于英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。　在中世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政大权于一身，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。这种人事行政制度就是所谓的&恩赐官爵制&。17世纪80年代末期，英国资产阶级革命取得最后胜利，并确立了君主立宪制度。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。随后建立了两党轮流执政的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是，在议会选举中取胜而上台的党派，便把政府官职看作是&战利品&，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，这就是所谓的&政党分肥制&。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。　　英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官，随后一些重要部门也相继设立常务次官，到1833年政府所有部门都设立了常务次官。&政务官&和&事务官&两大类的&两官分途&体制由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等，负责执行政策，不与内阁共进退。这一做法，有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张实行中国式的文官考试.&&&&&&&1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的&恩赐&主义，实行考试任用制度。1854年，英国财政部高级官员查里斯&屈威廉和斯坦福&洛斯克特对英国文官进行了全面调查，提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年，英国政府又颁布了第2号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。西方文官制度的发展&&&&20世纪50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。　众所周知，第二次世界大战后，西方国家经济在工业生产、国际贸易等方面获得了稳定的发展，科学技术日益成为经济发展的主要动力。尤其是20世纪60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入所谓的&信息社会&或&后工业社会&。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展，而且给政府管理以极大的影响，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向职业化和专门化。在此情况下，传统的文官制度在许多方面相对落后，不能适应新的挑战的需要。为此，西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。　　在英国，1968年，以苏塞克斯大学名誉副校长福尔顿勋爵为首的12人委员会提出了改革文官制度的报告。这份报告共158项，主要内容有：精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放的、统一的分类制度；成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限，改革对文官的管理办法；重视专家和专业技术人员的作用；成立文官学院，专门从事对文官的培训和继续教育工作等等。报告建议具体，操作性强，其中大部分建议被采纳和实行，大大推动了英国文官制度的发展。　　在美国，第二次世界大战后，国会通过了一系列有关文官制度的法律，其中职位分类是最为重要的法律之一。职位分类注重职位的性质和对职位的工作要求，强调职位与责任、职位与能力的有机统一，职位分类的实行，有助于科学地选拔人才，有利于提高文官的素质和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由国会通过了《公务员改革法》，对联邦政府文官制度进行了重大改革。这次改革的主要内容包括，确立九项成绩制原则、改革人事管理机构、推行成绩工资、改革考核制度等，其核心是推进按工作表现付酬的成绩制，以达到提高政府管理效率的目的。　　上述改革措施，促进了文官制度的进一步完善和发展。进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等等。&&&近代文官制度形成后，几经改革修正而日臻完美。这种制度在其长期的运转中，对于维护资产阶级的政治统治和经济利益起了重要作用：&&稳定政局和社会管理。在资产阶级政党制度（亦称政党政治）下，为什么频繁更换政府不会动摇资产阶级的统治呢？关键在于，它们比较普遍地实行了文官制度。如前所述，文官为终身职业，任期有法律保障，加以文官谙熟政府内情，精通业务管理，故在资产阶级国家发生政府危机之时，或在内阁换班和总统换马之际，他们能使政府公务照常进行，持续有序地、稳定地治理社会，因此称为&从不更迭的幕后政府&，这就从根本上保证了资产阶级统治的连贯性。&&促进资本主义经济的发展。19世纪中期以后，随着近代科学技术社会化的巨大进展，国际竞争日益激烈。为了适应严峻的竞争形势，为了在世界市场的竞争中战胜对手，资产阶级迫切需要本国政府提供更有效的服务和支持。在这种背景下，资产阶级各国政府直接出面对社会经济进行大规模的干预和控制，与市政府的工作趋向复杂化和专业化。与此相适应，越来越多的专业科技人员进入文官队伍，他们在研究经济开发，制定经济策略，调整产业结构，指导完善经营管理等方面起着重要作用。19世界末20世界初，世界资本主义经济高速发展，这批素质良好的文官，起到了巨大的推进作用。&&扩大选材范围，提高行政效率。西方国家建立文官制度的着眼点，毋庸置疑，就是广泛搜集优秀人才，改善国家人事管理，提高政府工作效率。为了达到这一目的，西方各国将竞争机制引入人事领域，实行公开平等的竞争考试，而后择优录取文官的考任制，鼓励人们在竞技中显示聪敏才智，凭才能而不是依靠关系来获得岗位。这种做法，很大程度上杜绝了官员录用上&任人唯亲&等弊端，扩大了文官的选材范围，使仁人志士不被平庸之辈阻碍，便于最大限度地将社会人才选拔到政府部门来。&&&总而言之，依照行政管理和人事管理的规律建立起来的西方文官制度，一方面对防止独断专权、结党营私的封建遗风，对分工不明的官僚作风，对克服官员无所用心、得过且过的懒惰心理，都起到了有效的抑制作用；另一方面为培养人才，建立一个优化、精干、稳定、高效的政府奠定了有力的基础.&&然而，必须看到，西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中，也暴露出一些弊端和问题。例如在各行政部门中，作为外部调任的行政首长（政务官）往往没有多大实权，各部门的实际权力大多掌握在常务次长手中，而常务次长往往有自己的一套人马，形成拥有实权的小官僚集团，他们以实力对抗行政首长，造成文官的实际地位高于政务官的局面，加大了政策执行的难度。再如尽管官纪严格，但也经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益，文官之间串通一起，常常能够直接影响政策的制订和执行等等。&参考文献[1]民主与法制[J].1987.9[2]理论内参[J].1987.9[3]倪越.西方文官制度.&[M].北京：劳动人事出版社出版，1990[4]卫清.公务员制度备览[M].北京：书目文献出版社，1994.41[5]古燕.1083西方政治的稳定器&&文官制度[M].辽宁：辽宁大学出版社，1996[6]龚祥瑞：《文官制度》.人民出版社.1985[7]田林;;西方国家的文官制度[J];政治学研究;1985年01期[8]姚文仓;西方文官制度简论[J];兰州学刊;1995年02期
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