上诉人张国耀、张成与被上诉人王瑞山、张辉、张平平土地承包经营权纠纷一案—法律案例判决书
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【同时按下"Ctrl"和"F"键可以在判决书全文中检索关键词】&&上诉人张国耀、张成与被上诉人王瑞山、张辉、张平平土地承包经营权纠纷一案（2009）南民一终字第722号　　上诉人（原审被告）张国耀，男，×年×月×日出生，×民族，农民。　　上诉人（原审被告）张成，男，×年×月×日出生，×民族，系张国耀之子。　　二上诉人委托代理人赵海珍，女，×年×月×日出生，×民族，农民，系张国耀之妻。　　委托代理人张万立，方城县城关镇法律服务所法律工作者。　　被上诉人（原审原告）王瑞山，女，×年×月×日出生，×民族，农民。　　被上诉人（原审原告）张辉，女，×年×月×日出生，×民族，农民，系王瑞山女儿。　　委托代理人王瑞山，女，×年×月×日出生，×民族，农民，系张辉之母。　　被上诉人（原审原告）张平平（萍），女，×年×月×日出生，×民族，农民，系王瑞山女儿。　　委托代理人张玉航，男，×年×月×日出生，×民族，职工，住×××。　　上诉人张国耀、张成与被上诉人王瑞山、张辉、张平平为土地承包经营权纠纷一案，方城县人民法院于日立案受理，后，张国耀不服提起上诉，经本院二审及再审后，裁定将本案发回重审。方城县人民法院重新组成合议庭，追加张成为被告，公开开庭进行了审理，并于日作出（2008）方清民初字第89号民事，上诉人张国耀不服原判向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭在准备开庭时，被上诉人王瑞山辩称没有接到上诉状，强烈要求退卷重新给答辩期限。本院又将本案卷宗退回方城县人民法院，方城县人民法院向被上诉人王瑞山送达上诉状后，又上呈本院，本院公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人赵海珍、张万立，被上诉人王瑞山及其委托代理人张玉航到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。　　原审查明：被告张国耀与原告王瑞山丈夫张国珍系嫡亲兄弟。被告张国耀于1997年将全家户口由叶冲村一组迁至叶冲村七组。1994年清河乡叶冲村将村集体所有土地4.9亩（属于案争土地的一部分）作为苹果园承包给被告张国耀一家，约定承包期20年。2000年经叶冲村召开群众大会将苹果园土地分配给叶冲村各组，其中叶冲村一组分得2亩，原苹果园合同终止履行。2002年清河乡叶冲村进行了第二轮土地承包三原告依法承包了本组（叶冲村一组）土地6.8亩（该块土地包括张国耀原承包苹果园的一部分土地），四至是北至方清公路，西至环乡公路的路边沟，南至界石，东至叶冲村三组界石。三原告承包后，应被告要求三原告将承包地交由被告张国耀一家代管，由被告张国耀代缴税费。2004年种麦时，原告方要求被告张国耀返还原告方交由其代管的承包地，被告张国耀拒不退还，双方由此产生争议。日原告起诉，请求法院依法判令：1、解除原被告之间的土地代管关系；2、被告张国耀、张成拆除在原告方承包地中的所有违章建筑物和被告张国耀紧邻方清公路和叶冲路口的三间瓦房（长8.1米，宽2.5米），清除所有附属物（扣除张国义、张荣更所有的2.5亩），返还下余的承包地4.3亩；3、按农村夏秋两季的收入标准，被告赔偿自起诉之日起到返还土地之日止的所有损失。　　另查明，2003年，叶冲村村民张国义、张荣更与原告王瑞山协商一致在原告方的承包地上各建房一处，共占地2.5亩。日清河乡人民政府向被告张国耀、张成颁发了（、8475号《村镇规划用地许可证》，准许被告张国耀使用一排一号，建筑面积133平方米的土地建房，东邻张成，西临方路，南临耕地，北临方清路；准许张成建面积158平方米的土地建房，东邻张国义，西临张国耀，南临耕地，北临方清路。2004年2月份，被告张成在其《村镇规划用地许可证》显示的位置建造平房四间，并将其门前至方清公路的土地用水泥予以硬化。后原告王瑞山提起行政诉讼，要求法院依法撤销清河乡人民政府分别向被告张成、张国耀颁发的（、8476号《村镇规划用地许可证》。2005年清河乡人民政府以清政（2005）1号文件自行撤销了二被告的《村镇规划用地许可证》。因原告未撤诉，人民法院依法确认清河乡人民政府向二被告颁发（、8476号《村镇规划用地许可证》的行为无效。日二被告申请，取得编号为06022号的《村镇规划选址意见书》，准许被告张国耀使用东至张成、西至环乡路、北至方清路、南至空场的合计167平方米的土地；准许被告张成使用清河乡叶冲村东至张国义、西至空场、北至方清路、南至空场的合计167平方米的土地。后经清河乡叶冲村民委员会申请，清河乡人民政府以清政（2006）11号文件，将二被告的《村镇规划选址意见书》予以撤销。被告张国耀向方城县人民政府申请行政复议，方城县人民政府作出方政复（2006）第004号行政复议决定，撤销了清河乡人民政府作出的关于撤销叶冲村张国耀编号2006021、张成编号2006022《村镇规划选址意见书》的决定。　　经调查走访，方城县2004年种植业亩均收入为1559.9元（其中包含种植业中间消耗：1、物质消耗；2、生产服务支出）。清河乡普通种值业秋麦两季消耗的种子，化肥和其他生产性支出每亩约600元。　　原审认为，承包合同记载的权利人享有承包经营权，原告提供的承包合同和村、组证明、被告人张国耀在原一审答辩中予以认可的事实，三者互相印证，足以认定原告对争议土地享有承包经营权。被告张国耀代管原告的承包地，因双方未约定代管期限，在原告要求解除代管关系时，应及时将代管土地返还给原告方。但被告张国耀、张成按清河乡人民政府颁发的06022的《村镇规划选址意见书》所占用的土地部分涉及行政许可事宜，作为本案的民事诉讼对此不作处理。被告张成除选址意见书显示的面积167平方米以外，私自硬化的部分，应当排除妨碍，恢复原状，返还给原告方。被告张国耀紧邻方清公路和叶冲路口的三间瓦房（长8.1米，宽2.5米）是在原告方取得争议之地承包经营权之前建造的，故对原告要求拆除被告张国耀紧邻方清公路和叶冲路口的三间瓦房的请求不予支持。被告张国耀占有原告承包地拒不归还的行为，侵犯了三原告的承包经营权，给原告方造成的损失应当承当赔偿责任。根据原、被告所在地种植业的亩均收入及消耗情况，被告张国耀以每亩赔偿原告方900元损失为宜。被告张国耀、张成辩称，该争议土地系其承包的苹果园，因该平果园承包合同已于2002年前终止履行，故被告的抗辩理由不能成立。二被告辩称，双方争议已协商解决，因原告对该换地协议有异议，且协议内容也未实际履行，故被告的该项辩称也不能成立。依据《》第一百三十四条、《》第五十三条之规定，：一、被告张国耀、张成于本生效之日起七日内向三原告返还除张成、张国耀《村镇规划选址意见书》显示面积（合计334平方米）以外的3.8亩承包地。二、被告张国耀自日起按每亩900元的标准计算向三原告赔偿3.8亩的损失至返还土地时止。三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费250元，三原告负担50元，被告张国耀负担200元。　　上诉人张国跃、张成上诉称：1、原审没有认定换地协议错误；2、上诉人建房有政府颁发的《中华人民共和国村镇规划选址意见书》和《河南省村镇规划用地许可证》而在仅判167平方米房屋所占土地，与人民政府的行政行为相矛盾，致使上诉人没有出路。　　被上诉人辩称：1、换地协议三被上诉人没有签名，对换地一事不知情，也不认可，是上诉人用欺骗的手段诱使被上诉人王瑞山的丈夫所签，被上诉人并没有对其授权，且该协议也无实际履行，故该协议是无效协议。2、上诉人所持有的《河南省村镇规划用地许可证》已被方城县人民法院确认无效。《选址意见书》是欺骗手段取得且没有土地使用证和建房许可证，属违法建筑，乡政府对该违法建筑实施拆除，遭到上诉人的暴力阻挠。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。　　依诉辩双方的理由及答辩情况，合议庭归纳本案的争议焦点为：1、调地协议是否有效；2、原判结果是否适当。　　双方均无新证据向法庭提交。　　本院在随卷的材料中查明一审后日当事人双方达成和解协议和被上诉人王瑞山所打收据的复印件。　　其它查明的事实与原审查明的一致。　　本院认为：上诉人张国跃与被上诉人王瑞山的丈夫系亲兄弟，上诉人想占用王瑞山等人的承包地建房，首先应与之协商一致，并逐级报请各级人民政府审批，经批准后方可施工建房。本案中，张国跃与王瑞山为此历时六年先后打了近十场民事、行政、复议等官司，双方在时间、精力、物力上均投入很大，更重要的是双方情感彼此也受到一定的伤害，同时也牵动村、乡、县各级部门许多精力。上诉人张国耀、张成上诉称：换地协议原审没予以认定错误，经查该协议非被上诉人王瑞山所签，亦未得到王瑞山追认，且协议也未实际履行，故该协议原审未予认定，并无不当。关于原审让返还《村镇规定选址意见书》显示面积以外的3.8亩承包地，完全尊重政府的行政行为，关于在《选址意见书》中是否将出路和院落考虑在内，应属政府行政行为，如有不当之处应由政府予以纠正，故上诉人张国耀、张成的上诉理由本院不予支持，同时本案在一审下发后，日，当事人双方在方城县清河乡人民调解委员会村镇建设发展中心、清河乡土地所、清河乡叶冲村民委员会的共同主持下，双方已达成和解，并已实际履行，故该纷争已化解，矛盾已经解决，双方应按和解协议和谐相处。综上，本院认为，原审事实清楚，适用法律适当，依照《》第一百五十三条第（一）款之规定，如下：　　驳回上诉，维持原判。　　二审案件受理费200元，由上诉人张国耀、张成负担。　　本为终审。审　判　长　　许　金　坡审　判　员　　王　邦　跃审　判　员　　李　　　舸二0一0年一月八日书　记　员　　杨　雪　琪
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土地行政复议的实践与思考
文章来源：
行政法制研究会&& 15:28
　　定西市人民政府法制办公室副主任 火兴灵
　　二〇〇九年六月十八日
　　土地是民生之本，是经济发展的基础之基础，是解决好“三农”问题的重中之重，涉及领域宽、范围广。随着经济发展和产业调整以及工业化、城市化进程的加快，土地纠纷案件也日益凸显，呈现出不断增多的趋势，在一些地方还成为社会不稳定的主要因素。如何正确处理土地行政复议案件，已经成为市级政府行政复议工作中的主要任务；如何做到案结事了，是考验市级政府行政复议水平的重要标尺；如何预防土地纠纷的发生，是检验市级政府执政能力的关键标准。本文力求通过对我市近5年来土地行政复议案件处理实践的剖析，查找存在的问题，提出围绕土地的制度、体制及机制等方面的建设性思考，发挥行政复议功能，预防和化解土地纠纷。
　　一、实践
　　自2004年以来，市人民政府共收到土地行政复议案件49件，经审查受理40件，不予受理9件(主要原因是在规定期限内未补正)，占全部行政复议案件的34%。受理的40件中，经审理：维持12件，变更6件，撤销7件，经申请人申请撤回而终止15件；其中：按土地所有权划分，属于国有土地所有权的18件，属于集体土地所有权的22件；按土地使用权的性质来分，属于建设用地32件，耕地4件，林地2件，草原1件，渔塘1件；按案件性质来分，对当事人之间纠纷处理的决定18件，收回国有土地决定10件，土地行政许可4件，土地所有权确认1件，土地承包合同确认6件，土地行政处罚1件；按土地确权来划分，确认国有土地所有权1件，确认集体土地所有权3件，确认土地使用权35件。经复议后，向人民法院提起诉讼的2件，经审理后均予以维持。
　　在这40件行政复议案中，产生纠纷的原因很多，主要是：有的是因旧城改造而收回国有土地使用权而引发的；有的是因企业改制出让土地使用权而引发的；有的是因乡级政府将国有草原地按集体荒地拍卖承包而引发的；有的是在上世纪70年代“农业学大寨”时期，人民公社组织全公社社员平田整地而新整理出的耕地，现为乡集体所有土地而引发的；有的因使用人到外地工作而其房屋也因多年无人管理被拆除他人占用土地而引发的；有的是因同一集体耕地相互兑换后又在多年后反悔引发的；有的是因集体土地上林地、耕地，还是渔塘等不明确而引发的；有的是因土地登记四址或面积与实际不符而引发的；甚至还有解放前使用的土地，因土地改革没收或调整，现要求主张土地使用权而引发的；等等。从时间上看，从解放后的上世纪50年代到土地承包直至现在都存在。从参与的当事人来看，有个人与个人之间的，个人与单位、集体之间的、集体与集体之间的。从诉求来看，有主张确认所有权(包括国家所有权、集体所有权)的，有主张许可国有土地使用权的，有主张确认农村土地承包合同的，有主张土地登记的，等等。
　　在处理土地行政复议案件中，我们在现有的法律、法规的框架内，遵循“尊重历史，注重现实，便于生产，利于生活，维护和谐”的原则，力求从实际出发、深入现场、以理服人，努力做到“复议为民、复议便民、复议利民、案结事了”，使行政效果、法律效果与社会效果有机统一。一是敞开受理是基础。无论是土地纠纷的行政处理，还是行政确认、行政许可、行政登记、行政处罚、乃至信访处理意见；不论是历史遗留的问题，还是新发生的争议。只要是县级人民政府或市级土地、农业、林业、渔业部门作出了处理意见、决定，而当事人不服申请行政复议的，市政府都一律受理。二是查明事实是核心。对土地行政复议案件都由市政府法制办分管行政复议工作的领导，带领行政复议科工作人员到现场勘查、丈量、测绘，向当事人、周围群众及机关单位了解情况，调取证据。如在一件宅基地使用权纠纷中，因其房屋是土地改造过程中没收为国有，使用人也几移其主，由租住到因建设而兑换，管理机关也从最初的财税局、人民公社到财政局再到土地、房管等部门，跨度时间近50年，我们走访了许多机关或原主管领导、经办人，翻阅了大量的档案，最终取得了第一手资料，反映出房屋主人变化的过程以及当时宅基地的四址及面积。三是公开透明是关键。在审理过程中，我们把申请人、被申请人及第三人召集在一起，邀请基层组织和知情人参加，让他们各抒己见、各表所见，充分听取他们的意见。对案情复杂、时间又长的，我们采用听证会的方式，并提前向申请人、第三人告知可以委托律师或具有一定法律知识并懂得土地管理的人员代理，已组织召开的5次听证会中，申请人都有律师代理，同时邀请村民(居民)委员会的成员、人大代表、政协委员及知情人员旁听，让参与者在事实上、法与情上、法与理上给行政复议把关。四是案结事了是目的。土地行政复议案件中往往有多个当事人，既有民事纠纷的当事人，又有行政争议的当事人，可以说是一地多争的问题，处理不慎引发累诉甚至多年上访，还可能造成矛盾激化甚至造成社会不稳。在结案时，分门别类加以处理，对程序性问题责令被申请人在10日内予以解决，对适用法律错误的要求在15日内解决，同时征求各方当事人的意见并予以说明，经各方当事人同意后，申请人可撤回申请，市人民政府以终止结案。对实体处理和事实有问题乃至错误的，由市政府撤销，对能够由市政府处理的，进行变更处理，减少由被申请人重新处理，以提高办事效率。对属于被申请人处理的土地使用等民事纠纷，则采取复议机关主持由原纠纷当事人达成协议，通过调解、和解方式结案。
　　二、问题
　　我市的第一起土地行政复议案件发生于《中华人民共和国行政复议法》颁布不久的1991年，经过近20年的土地行政复议案件的办理，虽然法律在不断修订完善和出台，体制也有所创新，机制在逐步顺畅，但土地方面的制度、体制、机制及具体工作中还存在一些问题，行政复议制度、体制、机制还不能适应现实解决土地纠纷。
　　一是法律、法规还不完善。就土地而言，土地是人类赖依生存的载体，主要表现在物的方面，现行物权法对土地的所有、使用、占用、处分、收益、用益、担保等物权方面都作了原则规定，单行法律涉及土地的也有农村土地承包法、草原法、森林法、防洪法、渔业法等近10部，也有一部土地管理法，但这些法律都是从资源利用和行政管理等方面进行调整，缺乏一部统一的、系统的属于民法范畴的土地法。
　　二是制定设计存在缺陷。《中华人民共和国行政许可法》第十二条(二)项将土地使用权作为有限资源实施特殊行政许可；《中华人民共和国土地管理法》第十一条将土地使用权作为行政确认来规定；《中华人民共和国农村土地承包法》将耕地、林地、草原以及其他依法用于农业的土地使用权证，在第二十条中规定为土地承包经营权，而由县级以上人民政府实施行政确认；《中华人民共和国行政复议法》第六条(四)项也按照行政确认来对土地所有权和使用权产生的行政争议进行行政复议。另外，土地管理法、森林法、草原法、渔业法等将确认土地使用权的行政确认行为与物权法中规定的物权行政登记公示行为交织在一起。这些规定，在法律之间存在着不衔接，在实施中造成混乱。
　　三是登记办理机构分散在各部门。虽然在土地登记方面登记机关统一是县级以上人民政府，但按有关法律规定，办理土地所有权和建设用地的登记机构是土地管理部门，办理农业耕地的登记机构是农业部门，办理林业用地的登记机构是林业部门，办理渔塘用地的是渔业部门，而现在发展起来的观光农业，休闲农业用地登记还无部门主管。在现实中，因使用性质不同导致一地多证，重复登记。这些规定大部分是从经济生产行业部门管理角度进行职权划分，而不是对土地物权的公示登记，也不符合《中华人民共和国物权法》第十条的规定。另外，在实际操作过程中用的都是套印政府公章的证书，而真正起作用的是所谓的人民政府土地使用权属(农业土地、林业土地等承包权)等类的专用章，由各部门掌管印章，导致实际登记机关则是各个部门，而不是政府。
　　四是不同性质的土地登记程序很不一致。同样是一种物权公示，但因其使用性质不同而程序相差很大。在国有有偿使用的土地，除个别协议出让外，都要经过招标、拍卖等方式来进行，而此时的行政许可只是对上述行为的行政确认，准确地说是一种毫无意义的认可。而对无偿使用的国有土地，则要求按照行政许可法的程序来办理。对集体建设用地只是一种从程序上控制，而主要的权责则发生在集体经济组织与使用者之间。对农业土地承包经营权来讲是只对承包合同的确认。而这些程序的发生，最终也只能归结为物权公示登记。
　　五是各自为政，行政效率低下。由于对不同性质的土地由不同的机关管理，造成职权交叉，效率低下，如耕地、基本农田等方面就存在大量问题，各部门都有管理人员，都要沿伸到乡村，但个部门又都是人员不够，专业人员不足，管理不到位，形成管理中的真空地带。但是从各部门所从事管理土地的人来计算，又是人浮于事，机构臃肿，队伍庞大。
　　六是处理土地纠纷的规定不一致。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定对土地所有权和使用权所发生的争议由乡级人民政府或县级以上人民政府来处理，同时明确对处理决定不服的，在接到决定之日起30日内向人民法院起诉；《中华人民共和国草原法》第十六条的规定虽无向人民法院起诉的期限，但对争议的处理规定与土地管理法没有多大差别；《中华人民共和国森林法》第十七条的规定与上述两部法律的规定基本一致，只不过时限是在接到通知之日起一个月；《中华人民共国和渔业法》第十三条之产生争议规定按照有关法律规定程序处理；而《中华人民共和国行政复议法》第三十条则将可能在处理所有权和使用权纠纷中政府作出的决定，当事人认为是侵犯已经依法取得的土地所有权和使用权，而规定为行政复议前置，省级政府的行政复议决定还是最终裁决；《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷，除协商外，乡(镇)人民政府可以调解处理，可以直接按申请农村土地承包仲裁机构仲裁或直接向人民法院诉讼。上述法律对土地权属争议，有的按民事纠纷来规定，有的按行政争议来规定。《中华人民共和国农村土地承包法》颁布于日，而草原法于日进行了修改。按什么性质来确定土地权属争议，用什么程序来解决土地权属争议，就存在法律规定不一致的问题，另外，农村土地承包仲裁机构的设置、地位、性质均无明确的法律规定，我省地方性法规虽有尝试，但不能摆脱从属县政府，而变成行政机关，无仲裁的民间性可言。
　　三、思考
　　从我国来讲，土地从严管理将是长期的基本国策，但随着城市化、工业化的进程，土地供需矛盾将日趋严重，保护土地资源、合理利用土地，切实保护耕地，是实现可持续发展的有效途径，也是实践科学发展观的重要体现，如何有效管理、合理开发利用、解决土地争议，促进和谐发展，是摆在政府法制工作中的头等大事，也是发挥行政复议功效所在。
　　第一、要在健全制度是下功夫。建议抓紧制定民事法律性质的《中华人民共和国土地法》规范和调整土地所有权、用益权和担保权。建立包括土地在内的统一物权登记公示制度。修订相关法律、法规，建立以行政确认为主，以行政许可为辅的行政管理制度，行政许可只使用于非有偿使用的国有土地。确立土地权属处理的统一、便民制度。建立物权登记员和行政复议员资格制度。
　　第二、要在创新体制上下功夫。将包括土地内的物权登记机关，确定“以县级属地登记为原则，以其他层级登记为补充”的一个机构来登记，这个机构在现行体制下可确定为各级行政司法机关，充分发挥他们的人民调解、公证等职能，并调动他们在法律事务方面的专业能力，还可以充分利用现有乡镇司法所的资源，只要在现有的编制内，县级司法局完全可以承担登记任务。对确定土地的所有权和使用权及土地使用性质由各级国土管理部门统一承办，由县级以上人民政府行使行政确认权，取消涉及土地方面的专用章。国土部门统一行使土地管理权，农业、林业、渔业等行业经济管理部门不承担相应土地的管理，只从事产业的规划、指导和管理，切实解决“九王治土”的问题。对涉及土地方面的纠纷统一由县级人民政府处理，不再设立仲裁机构，对处理不服申请上级人民政府行政复议。在县级以上人民政府设立行政复议委员会，取消政府部门的行政复议职能。
　　第三、要在完善机制上下功夫。对涉及土地的，不论其权属，还是土地使用性质；不论是行政许可取得土地使用权，还是通过确认合同取得土地使用权，均由国土管理部门审核，经县级以上人民政府以行政确认的方式出具公文，再由司法行政部门进行登记。所有土地争议不论是权属问题，还是确认、登记问题均由县级人民政府进行处理，对处理不服的均按照行政争议来解决，实行行政复议前置，对行政复议不服的以原来处理的县级人民政府为被告向人民法院提起行政诉讼。
　　第四、要在提高素质上下功夫。对物权登记员进行全国统一考试和认证，尝试行政复议员专兼职资格认证。对物权登记员和行政复议员进行定期培训，以适应工作要求。土地行政复议工作从总体来说是行政复议的一个方面，要发挥其作用，必须对行政复议制度、体制、机制及行政复议人员素质要求重新审视，要从根本上解决问题，就是把“复议为民、复议便民、复议利民、案结事了”作为行政复议工作的出发点和落脚点。
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――恩施州妥善办理土地承包经营权纠纷引发的行政复议案件　　湖北省恩施州政府法制办行政复议科&&&&黄光英　　土地权属纠纷引发的行政复议案件一直都在行政复议案件中占有很大比例。近几年来，随着农村土地二轮延包的结束，因土地承包经营权争议引发的行政复议案件越来越多，湖北省恩施州政府2006年度就处理此类行政复议案件6件，各县、市处理的土地承包经营权争议更多。如何妥善办理这类案件，恩施州一直在努力探索，下面简要谈谈近几年来处理这类案件的体会，抛砖引玉。　　以人为本、复议为民的工作理念，是正确处理土地承包经营权纠纷引发的复议案件的基础。中国有八亿多农业人口，土地是大部分农民赖以生存的生产资料，对土地承包经营权争议引起的行政复议案件的处理直接影响着人民群众的切身利益和社会稳定。虽然我国已经历了两轮农村土地承包，但由于法制不健全、法律宣传不够、基层工作人员素质不高等各种原因，在土地承包中还存在诸多不规范的现象，从而导致部分农业人口的土地承包经营权受到侵害。权利受到侵害后，被害人需要寻求救济途径。作为和行政诉讼并列的权利救济方式，行政复议的重要特点是不收取当事人任何费用，对经济收入水平相对较低的农业人口而言，行政复议是一种更方便、实用的权利救济手段。因此，在提倡以人为本、构建和谐社会的今天，行政复议机关应积极利用行政复议解决农村土地承包经营权纠纷等人民群众最关心、最现实的问题，不断提高对复议工作维权利民重要性的认识。　　注重调查、求真务实的工作作风，是正确处理土地承包经营权纠纷引发的复议案件的条件。因我国经历了两轮农村土地承包，第二轮土地承包是在第一轮土地承包的基础上进行的。由于缺乏操作性强的规定，土地承包工作不很规范。部分农村的土地承包工作是县里交到乡、镇搞，乡、镇又交给村里搞，有的地方个别村民自己就持有空白的土地承包合同书和土地承包经营权证，自己想怎么填就怎么填。因此，行政复议机关在办理这类行政复议案件中，仅仅依靠书面审查是不够的，必须注重调查，积极组织当事人听证，大力发扬求真务实的工作作风。复议过程中，虽然当事人可能提供土地承包合同或土地承包经营权证等书证，有的还可能提供证人证言，但书证可能作假，证人也可能碍于情面作虚假证词，故复议工作人员应认真核实书证原件，并亲自向知情证人调查有关情况，同时应到争议现场踏勘，对争议对象有全面、客观的了解，积极收集第一手证据，为查清案件事实打牢基础。　　针对实际、灵活有效的工作方式，是正确处理土地承包经营权纠纷引发的复议案件的关键。根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。按照法律规定，农村土地承包经营权证记载的事项应与土地承包合同记载的事项一致。因此，农村土地承包方持有的证明自己土地承包经营权的书证有两份，一是承包合同， 二是承包经营权证。因土地承包经营权证由行政机关颁发，行政机关颁发土地承包经营权证的重要依据是土地承包合同，行政复议机关在办理土地承包经营权纠纷引发的复议案件时，无法直接认定土地承包合同的效力，而是只能就土地承包经营权证记载的事项是否与土地承包合同记载的事项一致进行形式上的审查，当土地承包合同本身存在瑕疵，导致合同可能被认定无效或被撤销时，行政复议机关却无权直接处理。基于上述原因，在处理土地承包经营权纠纷引发的复议案件中，行政复议机关经常处于无法从根本上解决当事人权属争议的尴尬境地。为了解决上述问题，帮助复议当事人维护合法权益，恩施州行政复议机关在受理土地承包经营权纠纷引发的复议案件后，不是简单地对土地承包经营权证进行形式审查，而是注意查清案件事实，然后根据实际情况采取不同的处理方式。第一，对土地承包合同不存在瑕疵，但土地承包经营权证记载的事项与土地承包合同记载的事项不一致的，复议机关直接予以纠正，或撤销原证责令原发证机关依法纠正。第二，对土地承包经营权证记载的事项与土地承包合同记载的事项一致，但土地承包合同存在瑕疵的，建议复议申请人先以协商、调解、仲裁或诉讼等方式先解决合同纠纷，在此期间复议机关中止对复议案件的审理，待合同纠纷解决后再恢复复议审理程序。2006年度，恩施州政府曾建议两个复议申请人向人民法院提起确认土地承包合同效力的诉讼，其后以诉讼结果作为办理复议案件的依据，从而妥善地解决了当事人的土地承包经营权纠纷。在以上述第二种方式审理复议案件时，复议机关在中止复议程序后，应积极与复议申请人或仲裁机关、人民法院取得联系，及时了解土地承包合同纠纷的解决情况，以便及时恢复复议审理程序。
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国务院法制办公室
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