对农村房屋及宅基地管理与利用的调查和思考--《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年02期
对农村房屋及宅基地管理与利用的调查和思考
【摘要】：我国法律规定农村村民"一户一宅",房屋及宅基地是农民最基本的生活保障。农村房屋与宅基地有关的权利与农民的利益息息相关,与农村社会的可持续发展和构建和谐社会有密切关系,对其管理与利用更受到广泛的关注。2009年1月至2月,中国海洋大学"中国农村房屋及宅基地研究项目组"就相关问题进行了实证调查,试图发现其中存在的问题,并提出相关对策建议。
【作者单位】：
【关键词】：
【基金】：
【分类号】：D922.32【正文快照】：
我国《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》以及有关法规、政策等对农村房屋、宅基地使用权的性质、取得、权利行使、流转等作出了规定,但由于相关规定的薄弱与杂乱,使得广大农民在农村宅基地使用权的取得和农村房屋的买卖上产生不可避免的纠纷。为了清楚地认识当前我
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合川府办〔号合川区户籍制度改革转户居民农村宅基地及其附属设施用地处置与利用管理实施细则|合​川​府​办​〔01​〕3号​关​于​印​发​合​川​区​户​籍​制​度​改​革​转​户​居​民​农​村​宅​基​地​及​其​附​属​设​施​用​地​处​置​与​利​用​管​理​实​施​细​则
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你可能喜欢农村宅基地利用的现状及对策
一、农村居民点宅基地利用的现状
调研发现，我国农村闲置宅基地普遍存在，且有不断增长的趋势，具体表现在五个方面：
1. 老的闲置地在继续扩大的同时，新的闲置房也在不断增加；
2. 农民进城买房呈快速发展之势，“两栖居民”拥有城乡两种不同权属性质住宅；
3. 超面积使用宅基地，一户多宅比较普遍；
4. 由于在法律上对农村宅基地流转的禁止，催生了农村以房带地交易“隐性”市场，这种以熟人见证、契约形式的“隐性”市场的普遍存在，在很大程度上反映了现实生活中，农民对农村宅基地经济价值的广泛认同；
5. 多年来，“重外延扩张，轻内部挖潜”的农村居民点发展模式也是导致宅基地粗放利用的重要原因，并导致了新旧村庄生活环境反差鲜明：旧村是脏乱差的代表，新村是新农村建设的典范。
二、农民居民点宅基地利用中存在的问题
1. 农民的宅基地私有观念根深蒂固。在农民心中普遍认为宅基地是一种私有财产，可以祖祖辈辈继承下来，自己不使用，也不准别人使用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问。
2. 农民对建房需规划的观念淡薄。不少农民建房还是保持传统的“风水”习俗，在坐落、朝向的选择上基本听“风水师”的，沿袭着“零星”建房的习惯。
3. “一户一宅”政策的配套措施不完善，缺乏可操作性。虽然有关法律明确规定农村宅基地实行“一户一宅”制度，但这一政策的执行阻力很大，缺乏具体可操作的政策指导，如对超面积使用部分如何处理？建新后，农户是否有拆旧的义务？谁来负责实施？政策依据是什么？拆除旧宅是否应当给予必要的补偿等。
4. 闲置农村宅基地盘活机制存在缺陷，既缺乏法律依据，又缺乏经济调节杠杆。地方政府、基层土地管理人员、村民，都非常清楚当前农村宅基地大量闲置的现状，也深深感到这是一种资源的极大浪费，但面对当前农村宅基地“无流转、无限期、无偿使用”的政策现状，只能苦于无可行的闲置农村宅基地盘活机制。
5. 空心村改造中弱势群体安置难。农户的经济基础相差很大，这些“空心村”的留守户多为村里的贫困户和“老弱病残”者，经济条件差，无力外迁，也无力改造旧房；另一方面，农户之间经济发展的不平衡，使农户改造宅基地的能力也各不相同，从而使得“空心村”改造中出现难以同步的现象。
6. 拆迁成本高，资金落实准。与城镇建设不一样，农村的各项基础建设都没有财政资金资助，农村集体经济组织一般无力来承担拆迁中所产生的费用。
三、促进我国农村宅基地节约集约利用的对策
1. 加大宣传力度，更新农民的宅基地所有权观念，充分调动农民节约集约用地的积极性。要充分认识到农民才是农村居民点宅基地节约集约利用的主体，正确处理好农民主体与政府主导的关系，特别应针对当前农民的宅基地私有观念根深蒂固的现状，采取多种形式加大相关土地法律法规的普及教育，更新农户的宅基地所有权观念。让农户明白：在宅基地的集体所有制下，农民既有使用的权利，更有合理使用的义务。
2. 完善相关法规，推进农村宅基地使用制度改革，在规范宅基地科学流转的同时，尽快制定《农村宅基地“一户一宅”管理实施细则》。面对农户对宅基地经济价值认识的提高和大量宅基地“隐性”市场的存在，应采取“疏”而不是“堵”，引导和规范农村宅基地的流转。明确农户在实行“一户一宅”制度中的法律责任和义务及旧宅基地的处置办法，科学地对待农村宅基地的改造工作。对于农村古、旧建筑物的拆除改造，要分门别类区别对待，确实有保存价值的，要投入资金修复，进行再利用，而没有保存价值的危房，必须拆除。
3. 完善农村居民点发展规划，提倡因地制宜地节约集约用地方式。要落实农村宅基地登记制度，摸清家底，分析节约集约利用的潜力。要进一步完善农村居民点发展规划，既要重视村庄建设规划，也要重视区域农村居民点体系规划。我国农村因自然、经济、社会条件的不同而千姿百态，要建立各自适宜的节约集约用地模式，提倡因地制宜的节约集约用地方式。
4. 合理运用经济杠杆，推动农村居民点的节约集约利用。在积极运用行政手段和法律手段的同时，必须采用相应的经济手段，逐步改变目前农村宅基地无偿、无流转、无限期的利用现状。可先对超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费，尤其是长期闲置不用的宅基地。但以经济杠杆手段来调节农村居民点宅基地的节约集约利用与管理的同时，必须考虑与国家法律政策制度等相衔接，不能盲目运用，要考虑农民的承受能力。
5. 完善新农村建设的“理事会”制度，进一步发挥农村民间自治组织的作用。随着社会主义新农村建设的推进，在积极开展农村宅基地节约集约利用方面各地已取得了一些成功的经验。特别值得一提的是“理事会”组织模式，理事会是按照“政府主导，群众主体”的原则，通过召开村民大会，推选德高望重、公道正派的村“五老”(家族长老、老党员、老教师、老退休干部、老退休工人)组成的一个民间自治组织。其主要职能涉及村庄改造中的资金监督、质量监控、矛盾调解和社区公共事务管理。“理事会”制度是对中国村治传统的成功借鉴。理事会成员不同于传统的“乡绅”，但也都是村中的“德高望重”者，知道如何在政府要求与村民意愿之间协调沟通，拥有为村庄集体“乐于办事”之心。理事会既能最大程度地发挥其在新农村建设事务管理当中的作用，又能在既有的体制和制度架构内较好地处理与村级“两委会”、上级政府以及村民的关系，使理事会的运作和作用的发挥不越出以“两委会”为主体的村级治理现有制度架构。
6. 完善农村社会保障制度。合理安置空心村改造中的弱势群体。要通过加强农村敬老院等农村社会保障体系建设，来安置和保障农村宅基地改造中的“弱势群体”，妥善解决宅基地节约集约利用中“空心村”的留守户问题。（陈清华 民革江西省主委，江西省政协副主席）　
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重庆市户籍制度改革农村宅基地退出与利用政策解读
重庆市国土资源和房屋管理局网站
】【】【】
　　按：近日，重庆市发布了《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》（渝办发〔号，以下简称《办法》）。为方便广大群众了解相关政策，经重庆市政府网站约稿，市国土房管局、市农委就相关政策进行了解读。
　　一、《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法》的适用范围
　　本市行政区域内拥有合法农村住房及宅基地的农村居民，按照户籍管理相关规定自愿退出其农村住房及宅基地转为城镇居民的，其农村住房及宅基地、宅基地使用权范围内的构（附）着物（以下简称“宅基地及建（构）筑物”）的退出与利用，适用《办法》。
　　已用地未转非人员、未转非的大中型水利水电工程建设中的失地农村移民、城中村农村居民按照国家和我市土地征收规定执行，不适用《办法》。
　　二、宅基地退出与利用遵循哪些原则？
　　宅基地退出与利用应遵循以下原则：
　　（1）统筹规划原则。总体设计，分类规划，统筹城乡土地利用。
　　（2）依法自愿原则。农村宅基地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿。
　　（3）合理补偿原则。应当给予退出宅基地及建（构）筑物的农民合理补偿，充分保障农民的财产、居住等各项权利。
　　（4）统一管理原则。退出的宅基地应当统一管理，分类合理利用。
　　（5）用途管制原则。农村宅基地的退出与利用应当符合土地利用总体规划、村镇规划。
　　三、农村土地退出的对象是哪些？
　　符合《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发[2010]78号）规定的准入条件、自愿转为城镇居民的农村居民为《办法》规范的农村土地退出对象。
　　四、农村居民自愿转为城镇居民退出宅基地及房屋有哪些补偿？
　　（1）农村居民整户自愿转为城镇居民、退出宅基地及建（构）筑物的，按照区县（自治县）人民政府制定的标准对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款分配政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。今后征地时不再享有补偿权利。
　　（2）家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得宅基地及建（构）筑物的相应补偿的权利，不再享有取得宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及建（构）筑物并按整户退出时的标准补偿。
　　（3）农村五保对象退出宅基地及建（构）筑物后由民政部门统一安排集中供养的，由农村土地整治机构建立专户、专账管理，所取得的土地利用增值收益按有关规定支付给民政部门，专项用于农村五保对象的集中供养。
　　五、申请退出宅基地及建构（筑）物要经过哪些程序？
　　转户居民宅基地及建（构）筑物的退出按照申请、审核、审批、实施程序办理：
　　（1）经入户地公安部门审批办理转户手续的居民，可持《办法》规定的相关要件向户口迁出地乡镇人民政府（街道办事处）提出退地申请；
　　（2）乡镇人民政府（街道办事处）对农户的相关条件和资格进行初审。初审合格的，乡镇人民政府（街道办事处）应会同有关部门在15个工作日内对农户家庭人员情况和宅基地及建（构）筑物进行清理丈量、登记造册、计算补偿费用，在所在村民小组（社）张榜公布后由农户和农村集体经济组织、农村土地整治机构签订《自愿退出宅基地及建（构）筑物协议》。协议约定的退地时限自转户之日起计算，但最长不超过3年。乡镇人民政府（街道办事处）自协议签订之日起5个工作日内将申请材料转报区县（自治县）土地行政主管部门审核；
　　（3）区县（自治县）土地行政主管部门应统一登记造册管理，并在10个工作日内报送区县（自治县）人民政府审批；
　　（4）经批准后，转户居民应按照协议约定的退地时限及时交付宅基地及建（构）筑物，同时获得退出宅基地及建（构）筑物的补偿费。
农村宅基地及建（构）筑物退出流程图&
　　六、申请退出宅基地及建构（筑）物应提交哪些要件？
　　（1）自愿退出宅基地及建（构）筑物申请表；
　　（2）农村房地产权证；
　　（3）转户居民家庭户口簿及家庭成员身份证明材料；
　　（4）集体经济组织同意转户退地的书面意见；
　　（5）在城镇有合法稳定住所的证明材料；
　　（6）公安机关出具的转户确认通知书。
　　（7）其他需要提供的材料。
　　七、转户居民退出承包土地的办理程序、时限及申请人要提交的材料。
　　转户居民自愿退出承包土地时，按下列程序办理：
　　1.向集体经济组织（发包方）提出书面申请；
　　2.与集体经济组织签订书面退地协议；
　　3.集体经济组织进行公示，公示时间不少于7天。
　　4.按协议约定的时间将承包土地交回集体经济组织并获得补偿。
　　转户居民在退出承包土地的书面申请中，需说明自愿退出承包土地的事由，退出承包土地的面积，并要经其家庭全体成员同意。在提交申请书时，申请人还应同时提供迁出地区县（自治县）公安机关出具的转户确认通知书和农村土地承包经营权证。
　　八、退出的宅基地的整治和利用有哪些规定？
　　1. 退出农村土地的整治
　　宅基地复垦按照国家和重庆市农村建设用地复垦项目管理规定执行。
　　区县（自治县）应通过对田、水、路、林、村、房的综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，提升农业综合生产能力，改善农村生产生活条件和生态环境，实现农业增产增效和农民增收。
　　2. 退出农村土地的利用
　　（1）退出的宅基地，应优先保障农村发展建设用地需求。
　　（2）原农村土地使用权人交付宅基地及农村房屋后至土地整治前，经国土部门审查同意，农村土地整治机构或土地储备机构可对农村房屋及其他设施临时使用。
　　（3）农村土地退出、补偿并经整治的农村房屋、集体建设用地、农用地，农村土地整治机构或国有土地储备机构可向区县（自治县）土地、房屋权属登记机构申办农村房地产权证、农村集体土地使用权证，经国土部门审查同意，通过抵押、临时利用等方式筹集农村土地补偿周转资金。
　　（4）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外，宅基地复垦后产生的建设用地指标，由农村土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩或地票交易统筹利用。
　　（5）农用地整治后产生的新增耕地指标，经市土地行政主管部门审查批准，农村土地整治机构可向重庆农村土地交易所申请交易。
　　九、农村居民转户后是否可以保留宅基地？
　　农村居民整户转为城镇居民的，可自转户之日起3年内继续保留宅基地。
　　十、农村居民转户进城后，可享受政府提供的保障性住房吗？
　　符合城镇保障性住房准入条件的转户农村居民，转户进城后可纳入保障性住房的保障范围。另外，具备条件的区县（自治县）人民政府可在城镇规划区内统一规划建设转户居民集中居住点；转户居民可按区县（自治县）的规定申请购买。
　　十一、宅基地退出后，农村集体土地所有权是否改变？
　　农民自愿转户退出宅基地后，农村集体土地所有权不改变，仍然归集体经济组织所有。
　　十二、农村居民转户后，是不是马上就要求退出承包土地？
　　不是。对农村居民整户转为城镇居民的，对其承包土地给予了3年的过渡期，在这3年内可继续保留承包土地。在过渡期内，转户农民可根据自己的意愿选择退不退或什么时候退出承包土地。
　　农村居民的家庭部分成员转户的，其家庭的承包土地可继续保留。
　　十三、退出承包土地时需不需要签订协议？与谁签订协议？协议要包含哪些主要内容？
　　农村居民整户转户后自愿退出承包土地时，应当与集体经济组织（发包方）签订书面的退地协议。退地协议按照市里制定的示范文本，需包含以下主要内容：
　　（1）承包农户户主姓名、承包人口及其姓名；
　　（2）退出承包土地的地块、坐落、面积；
　　（3）退出承包土地的地块、坐落、面积；
　　（4）退出承包土地的时间；
　　（5）补偿方式及金额；
　　（6）违约责任；
　　（7）双方商定的其他事项。
　　十四、退出承包土地的补偿怎样计算？
　　农村居民整户转为城镇居民自愿退出承包土地，可以获得补偿。其补偿是按照本轮承包期剩余年限和同类土地的年平均流转收益计算。具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定。
　　十五、退出的承包土地面积怎样计算？
　　退出承包土地时，其承包土地的面积以颁发给农户的农村土地承包经营权证上载明的面积为准。
　　十六、退出承包土地后，与集体经济组织的承包关系怎么处理？
　　农村居民整户转为城镇居民自愿退出承包土地后，原有的承包关系终止，其承包经营权证应交回集体经济组织。
　　十七、转户农户保留的承包土地如何经营利用？
　　转户农户保留的承包土地，仍享有经营权、使用权和收益权，其合法权益受法律保护。但转户农户对保留的承包土地必须经营好、利用好，不能让土地闲置、撂荒，也不能擅自改变土地的农业用途。转户农户可以把保留的承包土地自行流转给其他农户或种田大户，也可以委托集体经济组织或农村土地流转服务机构代为流转。
　　十八、通过何种途径可以查询农村土地退出与利用的相关政策？
　　重庆市人民政府公众信息网（www.）已对外公布户籍改革的相关配套办法。另外，市国土房管局公众信息网（www.）已公布农村土地退出与利用配套办法与相关政策。
　　农民对户籍制度改革承包土地退出的具体问题，可以向本区县（自治县）农业委员会（农业局）咨询，也可以向重庆市农业委员会咨询。
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