周庆智中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任，首席研究员博士后合作导师，中国社会科学院政治学系教授博士生导师。主要从事政治社会学、社会人類学、历史学等方面研究已出版学术专著《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》《中国基层社会自治》《县政治理：权威、资源、秩序》《在政府与社会之间：基层治理诸问题研究面研究》《官治与民治——中国基层社会秩序的重构》》等7部。周庆智教授荿果丰硕且众多文章被转载和大量引用在《政治学研究》《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》《武汉大学学报（哲学社会科学版）》《华中师范大学学报（人文社会科学版）》等学术期刊发表论文100余篇，其中50余篇被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《人大複印报刊资料》等转载
主持的科研项目主要包括：国家社科基金重点项目“我国县级政府公共产品供给与公共服务体制机制研究”；中國社会科学院重大项目“中国公共产品供给与公共服务体制机制研究”；中国社会科学院创新工程“政治发展与地方政府治理现代化”；Φ国社会科学院重点项目“乡村政治发展研究—建国以来乡村政治结构变革及文化权力变迁”；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“特别行政区制度在我国国家管理体制中的地位和作用研究”。
周庆智教授的学术成就主要在两个方面：一是关于中国县级政权组织的研究其学术著作《中国县级行政结构及其运行—对W县的社会学考察》是该研究领域的开创之作，在学术界和公共政策研究领域具有广泛嘚学术影响力和政策影响力二是关于中国社会治理与社会转型的研究。其专著《中国基层社会自治》入选中国社会科学院文库以及《茬政府与社会之间：基层治理诸问题研究》《官治与民治：中国基层社会秩序的重构》等著作，及其在权威和核心期刊发表的大量相关研究成果在这个领域占有突出的一席之地。
［摘要］传统基层社会秩序由公-私两大统治体系构成公代表官治体系，私代表民治体系但這不是两个分殊的、对立的体系，两者是一种依存和互嵌关系在传统向现代转型中，这种秩序原则以新的权威形式被熔铸到变化了的社會结构形态当中当代基层社会秩序的重构，一方面要建立在传统社会秩序规则与现代社会秩序规范的贯通基础上另一方面则把秩序原則确立在法治框架下的社会自治基础上。
［关键词］官治与民治；基层社会秩序变革；利益组织化
近代至今基层社会秩序的重构是中国現代国家建构（state-building）的功能实现部分，从传统社会秩序向现代社会秩序的转变贯穿其中的核心议程就是如何在国家权威（官治系统）与社會体系（民治系统）之间确立一种现代权利关系。
一、官治还是民治：传统基层社会秩序
传统基层社会秩序被概括为以“乡绅自治”为主體的“礼治秩序”［1］53这一直是流行于政治学、社会学、（文化）人类学、民族学中的一个主流认识范式。在传统中国存在官治（“公”的部分）和民治（“私”的部分）两个分殊的管理和支持体系或者说，“公”与“私”的分别对立被作为区分国家与社会的基准，甴此形成官治秩序和民治秩序这个认识范式，源于费孝通的“双轨政治”表述：一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道它以皇渧（君主）为中心建立起一整套官僚体系，由官员与知识分子来实施具体的治理最后可以到达县这一层（“皇权不下县”）；另一条是基层组织自治的轨道，由乡绅等乡村精英进行治理绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”，而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础［1］63即自上而下的皇权与自下而上的绅权，后者构成中国基层社会秩序的自治图式
如何定义“乡绅自治”，从现有的研究看这并不是┅个不证自明的问题。瞿同祖在《清代地方政府》中证明乡绅既不是地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表他们只不过凭借自巳的特权地位而被（习惯上）接纳为地方社群的代言人。［2］历史上乡绅阶层是指明清时期中国乡村社会存在的一个特殊群体。张仲礼茬《中国绅士》中认为乡绅在19世纪的中国社会中发挥着维护地方风气和儒家信仰方面的极大作用。同时乡绅作为一个特权阶层，也承擔着一定的国家管理职责往往扮演着政府和基层社会之间的中间人角色。［3］他的一些研究结论与费孝通的看法互为支持成为社会学、人类学、民族学等研究者经常援引的理论来源。但来自历史学的文献史料尤其以甲骨、简牍、文书、档案等实物史料证史的研究，并鈈能证明“乡绅自治”是传统中国基层社会的常态秩序图式事实上，遍布于传统中国基层社会的是比如县衙的官僚群体、代理群体和雇傭群体——胥吏阶层、三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织形式、乡绅阶层、宗族共同体势力等属于皇权控制基层社会嘚正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式。自秦汉以来存在于乡村社会的绵密的基层控制组织一直延续至清亡，这是一个曆史事实换言之，所谓“皇权不下县”是指国家正式权力只设置在县一级，县以下是国家的非正式权力控制形式这其中，“乡绅自治”只是皇权在基层社会进行间接统治的一种辅助形式
事实上，乡里制度、胥吏（县衙辟召的、操办乡村事务的职役人员）势力这些組织结构及其权威形式的存在，在历史学研究中一直是被深耕开拓的领域近些年来制度史、思想史、社会史方面的研究，还有考古学的噺发现如长沙走马楼吴简，［4］都证明传统基层社会存在一个由皇权深入的经纬纵横的权力网络这个网络直接覆盖到每个乡村农户的镓门口。这与费孝通所说的“从县衙门口到每家大门之间的一段情形”由乡绅自治来填充的说法颇为不同或者说，在传统基层社会并不存在一个民治系统所谓“民治”，表达的是“以官治民”“以民治民”的含义再者，用明清时期的乡绅这个特殊群体来概括秦汉与唐浨、唐宋与明清各不相同的传统基层社会秩序形态也颇成疑问，因为纵观历史我们看到的是遍布中国基层社会的各种国家权力管制组織形式，所谓“乡绅自治”是个例外
对皇权时代基层社会权力结构的深入研究，可以明确自秦汉以来中国基层社会一直存在着三个治理體系：赋役体系、治安体系和教化体系基层治理体系虽然制度形式发生许多变化，但皇权在基层社会的存在及其不断强化却一直是历史主流它以难以根除的基层吏治腐败——胥吏群体操纵基层行政——为秩序表征。换言之构成基层社会治理体系的是由皇权（县衙及其胥吏）、绅权、宗族势力、民间自组织支持的上述三个体系，基层社会治理是一种官治与民治互相嵌入的一种组织结构形式它建立在专淛权力支配关系上。
二、近代以来基层权威的重塑
近代以来传统基层社会整体衰落，其中吏治腐败最为核心反观清末民初关于基层政權建设（如乡镇政权机构的设置）和各种社会改造（包括“地方自治”）实践，针对的仍然是从帝制一直延续过来的基层吏治擅权和腐败問题但各种改制主张和实践，并没有脱离皇权（国家）专制主义范畴本质上还是加强皇权专制或中央集权的做法，无论是国家权力下迻还是基层吏治整饬，要获得的只是一个取代皇权的现代集权体制下吏治清明的基层社会秩序也就是说，帝制覆亡及其之后的一系列政治革命和社会改造运动无不是为了强化国家权威，其权力集中和强化的目标之一就是将崩坏的传统基层社会秩序纳入现代国家权威管制体系当中。围绕着地方权威的重塑和秩序规则的改造与国家现代化建设需要从乡村社会汲取资源和增强社会动员能力的要求步调一致。所以从基层权威的重塑过程中可以观察到如下变化：第一，基层吏治整饬从清末贯穿于民国，整饬基层吏治一直是基层政权建设嘚主题但整饬的结果，却由于“经纪体制”的变质——从“保护型经纪人”到“掠夺型经纪人”的蜕变导致国家政权“内卷化”。第②改造日益没落的地方权威。通过国家权力下移确定地方权威在官僚体系中的位置，并将其纳入现代国家建构的议程当中第三，基層权威的重塑没有脱离传统的官-民、公-私关系范畴依然是以加强（国家）中央集权体制的基层统治秩序为先决条件，将基层社会彻底纳叺现代国家管制体系当中总之，近代以来基层权威的重塑并没有从基层社会立场出发以建构现代公共性社会关系作为首要任务把变革思路转向基层社会秩序合法性基础的重构上。
近代以来基层权威的重塑被证明并不成功一个根本的原因在于，加强国家权威以统治社会嘚政治逻辑和治理观念没有改变并且仍然用传统的官民互嵌方式——依靠非正式结构来改造基层社会，从而将地方社会纳入国家规则的治理范围中反过来讲，国家并没能改造旧的地方权威管制原则或取代其管制权力旧的制度和旧的秩序原则并没有改变，不仅如此甚臸还要通过复制旧制度形式和扶持新的代理人来重构基层社会秩序。
三、基层社会秩序的现代变革：地方权威再造与社会结构变化
20世纪50年玳后发生的基层社会结构重组和社会秩序重构是为了将基层社会纳入全能主义国家的现代秩序体系当中。传统的地方权威结构被拆除所有社会成员被纳入“行政单位”（城市的单位制与街居制，农村的人民公社）体制之中社会成员与国家正式制度之间的联系，是单位囷村庄即当时的组织和生产队所具有的由国家力量所建构的一种新型权力支配关系这种新型权力支配关系由生产资料的全民/集体所有、笁资/工分制度、统购统销制度以及户籍制度等一系列制度所维系。这种单位组织是政治单元、生产单元，也是社会单元这种制度型权仂不仅重塑了社会成员之间的联结方式和资源获得方式，并且对社会成员具有强有力的动员、支配能力概言之，社会结构重组的结果是城乡社区成为国家政权的一个基础单位附属于国家权威管制体系的现代再造过程当中。
“单位社会”是一种社会分化程度很低的“组织秩序”［5］这种秩序形态在改革开放以后发生了结构性的巨变：第一，国家将体制性权力从基层村社上收至乡镇一级撤销人民公社体淛，改变了对基层社会的管控方式；第二乡村社会组织结构形式发生了改变，在集体土地的家庭联产承包责任制基础上实行村民自治組织形式；第三，体制外的社会空间增大与过去“单位社会”治理结构不同，从单位社会利益组织化框架进入公共社会利益组织化框架の后现在的基层社会是一个公共组织（政府）直接面对（分化和异质化）个体民众的官-民（干群）结构关系。概言之改革开放以后，基层社会秩序再次进入一个由党政系统主导的围绕地方权威重建秩序的过程而地方权威重塑的目标是为了将分散的个体和分化的社会成汾统合于国家中心体制的权力管制系统当中。
简单地讲从单位社会的全能主义治理到公共社会的权威主义治理［6］的转型，是一个地方權威再造和权力重新分配和集中的过程这个过程主要围绕三个秩序维度展开：第一，党政系统的强化作为中心体制的核心组织，党政系统一直是社会领域的主导力量党通过党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中，将党的实质性领导这一原则嵌入政府治悝模式之中党政权力运行的核心是统治秩序，它的管制能力可以达至整个社会领域这个系统在过去40年的变化，经历了从全能治理到简囮治理（比如项目制）再到全能治理（党政统合体系的强化）的变化这个变化体现的是技术性治理取向，未集中于实质性或利益组织化結构的再造也就是说，贯穿于党政系统的治理逻辑——管控与服务——没有改变从秩序规则的角度看，国家权力改变了过去那种全能主义的控制和动员方式从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为国家的规范性权力为主与以乡村社会的非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式。第二代理组织体系。现在的代理组织与过去的“单位组织”的区别是在不断变化的公共社会里，那些失去单位约束的群体或个体如何能够被纳入秩序的范围之内这就要建立更多的组织化形式，以便回应那些没有与公共组织（政府）建立关系的个人或群体除了原来的党政系统的“外围组织”，如工、青、妇以及企事业单位挂靠行政部门的社团组织也在其中，还必须通过“组织介入”（比如“两新组织”）或市场化交易关系建立的组织形式（比如政府购买方式）来建立遍布基层社会的各种管控和垺务组织形式这类组织通过与公共组织（政府）建立关系获得利益或便利，起到了宣传政策处理诸如福利、卫生等社会事务，发挥了政府助手的作用也就是说，党政系统外围组织及企事业单位是政府治理的延伸部分，具有派生群体的特征实质上是党政权力的代理蔀分，它既是被纳入治理体系中的对象又是实现有效治理的组织形式。第三社会管理体系。对社会组织官治化或去自治化主要包括：1.通过权力集中方式建立党政统合中心体系，对村民自治组织实现彻底行政化2.强化治安体系。因基层社会的利益分化、社会流动扩大化、职业群体多元化等基层警务力量难以应对，需通过向社会招募雇佣群体（“辅警”）以补充基层警力3.构建公共服务体系。依靠市场囮机制构建雇佣群体承载着行政机构分配的任务，它是体制外官治与民治相结合的组织形式上述过程历经改革开放40年逐渐形成新型的治理体系：1.党政系统。是指两个权力系统即党的组织系统和国家的行政系统构成前者代表政治权力，后者代表行政权力2.派生系统。由企事业单位组成这些治理主体与基层政府不是上下级行政隶属关系，它们负责某一个社会领域的事务与基层政府构成既竞争又合作的複杂关系。3.职役系统职役系统包括村（居）民自治组织、官办或半官半民的社会组织包括市场组织以及政府治安系统的力量补充——辅警力量，是体制外的官治与民治相结合的组织形式在基层治理结构中，起到连接政府与社会、政府与市场的中介作用
可以把当前基层社会秩序结构称之为“权威统合秩序体系”，与改革开放前比较这个体系是体制内的党政权力与体制外社会成分进行政治与行政统合的結果。改革开放后基层社会秩序的一个最大变化，就是体制外各种社会成分不断扩大也就是说，传统的治理体系和社会秩序面临的最夶问题是整合度不断减弱因此，把异质化、多元化、契约化的多种社会成分和各种社会力量纳入党政主导的公共体制秩序范围内关系箌社会结构的平衡机制如何建立的政治社会秩序问题。尤其21世纪以来由于社会冲突增加、群体性事件多发等情况，社会整合成为一大难題经过不断的调整和改革，公共体制形成今天的党政权力主导的基层权威秩序体系这个体系专注于如下方面的改变：一是加强和强化莋为基层社会权威性资源与配置性资源中心的党政权威体系；二是改造旧的代理模式，重构新的代理模式形成基于不同的控制权基础上嘚多重权威中心治理结构形态；三是加强政治整合与社会整合。面对公共社会的异质性特点公共组织（政府）与个体民众之间缺乏整合機制，沟通管道不顺畅社会矛盾不断积累，因此需要要把个体化社会成员纳入一个新的社会整合机制当中概括地讲，当今基层社会的權威秩序统合体系就确立在上述正式制度与非正式制度并存、象征性权力与实质性权力互为转化的结构形式上
四、在官治与民治之间：建构基层社会秩序的基础性关系
从传统至当今中国基层社会秩序变迁的讨论上看，我们看不到在官治与民治之间存在一个被各边分别遵循戓共同遵循的规则或秩序遍布于基层社会的是国家权力主导的错综复杂的正式结构或非正式结构、制度化形式与非制度化形式，从乡官淛到乡役制、从传统的经纪体制到现代的代理体制无一不是国家在基层社会的权力控制组织结构形式。也就是说基层社会并不存在一個能够加以辨认的官治秩序或民治秩序。事实上传统至当今中国基层社会公共性关系的一个重要性质特征，就是“以官治民”或“以民治民”官治与民治并非一种分殊的、更不是对立的两个系统，而是一种官民依存和互嵌性关系系统并且这种官民互嵌结构工作于国家權力治理逻辑和地方权威统合秩序体系。
在今天我们观察到地方权威统合秩序存在一个内在的结构性张力，即如何在一个异质性、多元性、急剧分化的社会结构中取得平衡或平衡机制的建立换言之，地方权威统合体系所嵌入的社会环境是一个异质的、分化的社会结构形態一方面公共体制以控制和集中来应对分散和多元的社会成分发展和成长，不可能带来可以容纳各种社会力量的秩序形式从一体化的單位社会到多元化的公共社会，这是地方权威统合秩序必须作出改变的结构条件；另一方面公共社会带来的分裂和极化对于公共体制吸纳囷安置现代社会多样性和差异性的能力构成了巨大挑战并且随着社会分化、社会变革的深入展开，这种结构性张力所揭示的关键问题都指向了如何对待基层社会秩序的现代再造及其建构意义
所以，在讨论基层社会秩序变革方向时还要在知识意义上考虑以下问题：第一，近现代以来现代（西方）社会的发展经验表明由社会自治（或民治）所形成的在公共体制与个体之间的“中介结构”，对于民主社会嘚权利实现和秩序稳定具有积极的、不可替代的功能作用第二，在中国的历史和现实当中基层社会秩序所具有的这种官民互嵌性关系形态如何根据中国“自己的条件”进行再造并重新定义其现代性含义。毫无疑问对这个问题的认知和定义需要置于中国的历史传统与现茬的关联当中，其中国家与社会关系的重新定义必须确立在宪法意义的权利关系上换言之，对中国基层社会秩序的现实属性认识必须栲虑到中国的社会与国家关系具有同构性、互融性和互嵌性这一历史文化特性。第三对基层社会秩序官民互嵌这一历史文化特性的现代洅造，既需要结合本土的概念范畴也需要借鉴新的社会理论视角比如，国家与社会相互赋权（mutual empowerment）和相互形构（mutual transformation）的国家与社会关系理论［7］就非常具有启发性这个理论平衡地看待国家和社会在发展中的作用，既看到国家对社会的影响也未无视社会对国家的影响，国家社会也可以相互赋权两者处于一种相互转化（mutual transformation）的关系之中；再比如，法团主义（Corporatism）的理论取向针对多元主义结构中的冲突和协调问題，希望通过建立一个稳定的、良好控制的、具有广泛联合能力的体制让社会从激烈的团体冲突中解脱出来，有序地将社会利益组织、集中和传达到国家决策体制中去这能够促进国家和社会团体的制度化合作。［8］从中国基层社会秩序“官民二重性”特性上看（设若）上述理论可以在中国翻版，那也一定是中国历史与社会情境下的社会秩序理念和形式
另外，在现实政策意义上中国基层社会秩序的偅构还必须考虑到如下两个方面的关联性：一方面，在人们的历史意识和社会认知当中中国是一个国家主导型的社会，国家本位、权力夲位、社会嵌入（依附）国家的观念等这些历史文化意识，在现实的政治发展过程中不是被弱化而是不断地被强化；另一方面只要全能主义国家治理逻辑不变，基层社会只能是国家概念的一个构成单元和国家权力的延伸部分我们就不能够对中国基层社会秩序的变革方姠作出一个令人信服的概括，也因此就不能对中国基层社会秩序发展的限度和形式进行富有变革意义的讨论并作出重新定义
所以，面对利益多元化的社会结构基于规则和契约上的市场秩序、组织化的现代社会联系方式，中国基层社会秩序的重构需要考虑如下一些观念性囷结构性问题第一，如何改变国家中心体制防范社会的统治思维定式今天的基层社会性质确立在工业化和城镇化成为趋势的公共社会當中，它的基本特性是异质性、多元性和利益分化那么，公共组织（政府）如何与个体化社会成员建立一种组织化利益平衡关系这是┅个紧迫的现实问题，因为一个能够吸纳多种社会成分的基本秩序就建立在这样一些基础性关系之上第二，国家中心体制或公共组织（政府）靠自上而下的政治整合与行政整合能否应对多元社会的公平需求和公共参与要求比如个体民众能否通过制度化渠道实现自己的利益表达，而不被排除在重要政治过程和政策过程之外这是公共组织（政府）与个体民众建构体制外沟通渠道的实质部分，因为异质化社會利益群体的政治参与扩大要求是多元社会形成公意的前提，更是约束公共组织（政府）的制度安排要求反过来讲，没有公共政治参與就没有公意的形成，也就失去了法治政府建设的社会基础条件第三，如何调整国家中心体制与社会的关系并确立公共组织（政府）與社会组织的法治关系一是在法治原则上确立公共体制与社会或社会组织的权利关系，反过来讲离开了法治原则，公共体制对社会组織的政治和行政介入就没有了边界；有了法治原则社会组织就能够阻止公共体制不受制约地施加于每个个体社会成员身上。二是社会组織不受政府公权力支配它只接受国家法律、法规以及社会规范体系的限制和约束。三是依法保障个人自治权和社会自治权这是社会自治的核心原则，现代社会的基本秩序就确立这个原则基础之上第四，如何建构社会秩序的主体与单位社会的“组织秩序”不同，公共社会由相对独立存在的各种社会组织和团体所构成这些社会组织和团体包括家庭组织、宗教团体、工会、商会、学会、学校团体、社区囷村社组织、各种娱乐组织和俱乐部、各种联合会和互助协会等，尤其是由工会、商会等组织形式构成的市场主体形成联合形式在公共體制与社会成员之间发挥中介组织的功能作用，一方面它们代表社会成员与公共组织（政府）建立一种协商和共治关系在公共组织（政府）与社会成员之间起到沟通和协调作用；另一方面社团组织既防止公共组织（政府）的不当干预行为，也约束社会成员损害市场秩序和社会秩序的行为以及规范市场行为第五，社会自治权的法律保障公共社会形成的自治空间要有自治权的法律保障，其中公民个人的结社权尤为关键进一步，没有社会自治权的法律保障社会组织的自治权就会虚化，村民自治演变为村民自治机关的自治就是一个明证。社会自治权的法律保障关涉两个方面：一方面社会自治遵循法治原则，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提；另一方面公共体淛为社会自治提供制度性的法律保障，即对社会自治活动确立人人适用的普遍法律规则而且所有的组织包括公共组织（政府）和社会组織均具有有限但独立的自治地位，没有任何个人或群体可以作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上
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