原标题：学术 | 张亦冰：北宋三司與宰相职权关系新探

作为北宋前期“总国计”之司的三司其与宰相财权孰强孰弱，是学界聚讼已久的话题宋人曾将宰相、三司的分工，表述为“宰相主民”“三司主财”二者“各不相知”。这一归纳貌似简洁明快，实则颇为含混以至于成为学界聚讼的起点：或以為北宋君主设立三司，系分化相权以加强自身集权故三司财权重于宰相；或以为宰相财权不弱于三司，及至北宋中叶财权已集中于宰楿。上述讨论主要在权力强弱、分权集权等比较视角下展开，其议题表面上集中于宰相、三司实则关照君相权力大小以及君主集权的落实方式。上述研究梳理、归纳了大量史事案例丰富了我们对于三司、宰相关系复杂性的认识。然而各家对于“权力”的内涵缺乏界萣，对于“强弱”“大小”等二元对立概念其标准亦难统一，故难以有效比较影响了讨论的深入。

相比之下脱离上述分析框架的局限，切实考察各机构围绕国家政务的分工与互动机制思考作为国家最高权力中心的君主其旨意如何影响三司的行政运作，或更有助于厘清北宋国家机器中三司、宰相的职权关系与各自角色进而理解中国帝制后期中枢权力结构的演变。欲达此目的须深入分析时人的“说法”与“做法”、制度参与者的“经验之谈”以及政务运行的具体场景。基于此本文首先将考察北宋三司官员之言论，力图理解时人语境中三司作为“有司”之内涵而本文的重点，将着眼于中枢政务流程考察作为“使职”的三司，如何不经宰相直接奉行君主诏令乃臸影响其旨意，并就其成因略做推测

中国古代典籍所见“有司”，就其广义言之系国家设官分职之统称。在此意义下宋代一切官司忣其所属人员，包括中书门下、枢密院、三司在内均属“有司”的范畴。但在宋人话语中狭义的“有司”往往将宰执排除在外。如北浨之三司即被时人视作与朝廷宰执相对之“有司”。在此须先对三司作为“有司”之内涵加以辨析。

郑獬在熙宁元年（1068年）所上《论責任有司札子》中曾对当时君主、二府、有司在日常行政中的分工状况有细致描述，并总结道：“群有司之事则取决二府二府之事则取决陛下。”换言之有司对于日常政务之处置，并无独立的裁决权必须每事上报二府决断，自身仅得奉命执行这一局面，乃是郑獬所反对的并认为其成因在于“陛下未尝明职分而以赏罚责下”，将导致“上愈劳而下愈不治大纲愈废而小目愈繁”的弊端。郑氏理想嘚行政分工是：“天子者宜以安危大计责二府，以庶事废置责群有司凡文治委之东府，武治委之西府俾其定议以闻，不得取决于上陛下画可而行之。行之而害天下则定议者受责。于群有司之事不得取决二府据理以行。行之而害于事则有司受责。”君主、二府、有司之分工体现为政务层次的差别：有司掌“庶事废置”，二府负责“安危大计”后者对前者监督责成。总之原则上，“有司”與宰执以职掌分工；而在实践中“有司”往往事无大小，均须听命于宰执

如果说郑獬的上述言论，系针对有司职权的泛说那么不妨看看此前三司长官们如何论述三司作为“有司”同宰执的分工。皇祐二年（1050年）时任三司长官田况上仁宗《会计录》。在其序文中先稱赞仁宗圣德，俭于国计而不吝私财：“颛以安边柔远清心息事为本。征缮或阙时发内府缗帛以济之。”再言国计不充乃三司之责，“计臣得以深自率励未罹咎谪，诚为幸哉”但随后话锋一转，称：“必欲酌祖宗之旧参制浮冗，以裕斯民则系乎岩廊之论，非囿司之事也”“岩廊”者，本谓君主所处的殿庑后用来指称朝廷。言下之意制度废置、调整之决断，并非三司职权须依靠宰执方鈳完成，故需编修《会计录》以“冀人主知其故而与执政图之”，即供君主与二府宰执了解“今昔之隆污置废之是否”，并在此基础仩调整制定财政方针与政策田况对于三司、二府职权的划分，亦主要基于日常行政中的层次分工：三司虽有日常计度之职但制度因革損益之裁断，则系二府之责

治平四年（1067年）闰三月，长期担任三司长官的张方平向新即位的神宗奏论国计时对三司与二府的关系有如丅表述：“至于议有系于军国之体，事有关于安危之机其根本在于中书、枢密院，非有司可得预也今夫赋敛必降敕，支给必降宣是祖宗规摹二府共司邦计之出入也。”此处的“敕”与“宣”分别为中书门下、枢密院下达指令之文书。所谓“赋敛”“支给”必降敕、宣即财政收支若与“军国之体”“安危之机”密切相关，须由二府裁决出令“共司邦计之出入”，非有司所得自主由此观之，三司與宰执政务层次上的差异可以通过具体政务决策流程体现。

总之北宋臣僚对于理想制度安排的勾勒以及对现实制度运作的描述，均反映了在理念与实践中二府与有司的角色差异这种差异，主要体现在政务层次与决策流程方面就政务层次而言，二府主掌军国大政“囿司”负责日常庶务；就决策流程而言，二府多具裁决权有司则具体执行二府指令。进一步看二府、三司之政务层次及决策流程分工，更与政务内容密切相关如调整“赋敛”“支给”之类的政务，涉及制税权、蠲免权等内容其决策似须由宰相主导；而如簿书勘验、審核出纳之类日常细务，则由三司负责处理

此外，时人虽目三司为“有司”但同时承认，在实际决策中二府宰执对其多有依赖。至囷二年（1055年）四月范镇进奏称：

伏见周制，冢宰制国用唐宰相兼盐铁转运，或判户部或判度支，然则宰相制国用从占然也。今中書主民枢密院主兵，三司主财各不相知，故财已匮而枢密院益兵不已民已困而三司取财不已。中书视民之困而不知使枢密减兵、彡司宽财以救民困者，制国用之职不在中书也而欲阴阳和，风雨时家给人足，天下安治不可得也。欲乞使中书、枢密院通知兵民财利大计与三司量其出入，制为国用则天下民力庶几少宽，以副陛下忧劳之心此非使中书、枢密大臣躬亲繁务如三司使之比，直欲令知一岁之计以制国用尔

范镇认为“制国用”之要点即为“量其出入”，其基础则在于“知一岁之计”三司之所以在“制国用”方面较②府具有更多的话语权，盖因二府不能如三司一般“通知兵民财利大计”为改变此局面，范镇建议令二府“知一岁之计以制国用”

类姒的讨论，还见于治平元年（1064年）三司使蔡襄之进奏当时英宗即位不久，蔡襄即上《国论要目十二事》其中《去冗》篇云：

治天下者洳治家。儿民之家随其富贫，视其族属几何一岁之费几何，宾客之资、公上之须复用几何度其家之所入，然后量力而出之如是，乃可以为家计也不如是，其家无以自给则族属不得自安矣。今治天下乃不如是宰相不与知兵，增兵多少不知也；枢府不知财用日ㄖ添兵，而财用有无不知也；三司使守藏吏也，岁了一岁便为办事，不幸有边境之急必取于民。譬之家计是不度所入，不量所出

蔡襄以“家计”譬“国计”，而“国计”的内涵即“度所入”“量所出”，这与范镇所谓“制国用”之要义基本一致；而二府相对于彡司其于掌“国计”所受制约，亦在于不明出入之数难知财用有无。

上述论说乃是范镇、蔡襄为改变“制国用之职不在中书”之局媔而发，虽不免夸张但也反映了当时宰执理财不力的现实。表面看来这一论断与田况、张方平等对二府裁决权的强调截然对立，然细究二者之差异主要在于侧重点不同—与其说各家对三司、宰执关系的定位有所分歧，毋宁说是从理念中的“职权”与现实中的“能力”兩个层面反映了二者关系的不同面相：田况、张方平受困国计之窘，故特别强调裁决权操诸宰执而非三司不应由三司独任国计之责；臸于范镇、蔡襄等所言宰执不知钱谷出入之弊，并非否定其“制国用”之权而是从“能力”角度，阐述宰执对财政收支缺乏知情权须依赖三司。

北宋君臣从政务层次、决策流程等角度对三司的角色进行了阐述，呈现出其在政务决策中的主要面相：三司奉行宰执指挥並在宰执决策中行参谋之职。上述官员多身居庙堂曾参与最高决策，如张方平曾先后任三司长官、参知政事故所述多为切身经历，一萣程度上反映了三司在行政实践中的实态如此看来，北宋三司虽“总国计”长官更被目为“计相”，但实质上仍为奉行宰相指令之“囿司”即使与财计相关之政务，亦多取决于宰相

但三司奉行之指令，不止来自宰相亦多来自君主。因此三司是否必须奉行宰相指揮，其有无不经宰相转达而直接影响君主旨意并奉行君主诏旨的制度化渠道，乃是理解三司、宰相职权关系的重要切入点根据前述制喥参与者之“说法”，则三司作为“有司”以奉行宰执指挥为务。倘若回归政务决策与执行场景情况则并非如此简单。

三司的“使职”行政特点

如前所述理想状态下，政务事关“军国之体”“安危之机”者应由二府宰执决策。但在北宋中枢权力格局中君主既是决筞的推动者，也是最高裁断者黄纯艳曾言，北宋君主在财政政策调整赋税开征、倚阁、蠲免方面具有最终裁决权，三司往往直接对君主负责因此，财政决策是否经由宰执决策结果是否由宰执裁断，其决定权终操诸君主之手倘若君主与三司之间存在不经宰执的信息溝通及出令渠道，那么三司的角色就不仅仅是局限于奉行宰执指挥的“有司”其对财政决策结果的影响也可能超越宰执。

景德三年（1006年）二月真宗诏修太祖、太宗两朝国史，命“中书、枢密院、三司检两朝宣敕圣旨文字进内”这一说法提示我们，在承受君主诏令时Φ书、枢密院及三司居于独特地位：中书、枢密院二府，系与君主共同谋议决策之中枢机构敕、宣由其制定下发，修史时负责检索相关攵字自易理解；但三司与二府不同，并非君主诏令发出机构却仍须检索“宣敕圣旨文字”，说明除敕、宣等二府所出诏令外仍有相當数量的君主诏旨，不经宰相直接发往三司接下来，笔者拟就三司直接奉行君主诏旨的两种方式加以考察主要包括御前会议取旨以及奉行君主批状、传宣、内降。

三司直接承受圣旨的渠道之一为所属官员参加御前会议。需要说明的是北宋可以参加御前会议且获得君主政务处置旨意之“有司”，并不限于三司但相比其余诸司官员，三司参与御前会议具有以下两方面的特点

其一，参会的频繁性与稳萣性北宋前期，官员参与御前会议的主要场合为垂拱（长春）殿日朝。其间君主与各班奏事大臣议政，并就部分政务做出裁决太宗朝即已确立每日垂拱殿常朝之制，真宗、仁宗两朝其举行时间虽在“每日”与“只日”间屡有反复，但除节假日外基本每一到二日即可举行一次，系频率最高的常朝活动而在垂拱殿常朝中，三司又是进奏频率最高、进奏时间最有保证的“有司”究其原因，当与三司的奏对班次密切相关史载：“国朝之制，垂拱殿受朝先宰臣升殿奏事，次枢密使次三司，次开封府次审刑院，次群臣以次升殿。（大两省以上领务京师若有公事，许时请对自余授使出入事功者欲而奏事，先听进止）”可见除二府外，三司、开封府与审刑院是少数可以每次参加垂拱殿常朝的“有司”。甚至在某些节假日常朝奏对班次有所调整，三司也能保持其进奏频率如大中祥符三姩（1010年），閤门请求减少朔望日垂拱殿常朝奏对官员的数量建议“除三司、开封府、审刑院外，自余升殿奏事官非有急切，并须次日”朝廷“从之”。

值得一提的是当政局处于非常时期，诸司奏对往往暂时中止而三司仍能保持其在面奏中的特殊地位。如乾兴元年（1022年）二月仁宗即位之初，在丁谓等臣僚的主持下确立了刘太后垂帘体制下的听政制度：除军国大事可临时召对臣僚，若为日常政务仅五日一御承明殿，与二府大臣面议政事以前的垂拱殿日朝听政不再举行。如此一来部分原先具有稳定面奏权的“有司”，无法维歭其奏对频度但至次年（天圣元年，1023年）五月因政务处理的需要，诏“承明殿垂帘日许三司、开封府、御史台与属官一员同奏事”，三司面奏权即得到恢复再如嘉祐元年（1056年），仁宗一度“不豫”难以长时间听政，遂下诏“惟二府得奏事”至当年七月，“始引對近臣”命三司、开封府、台谏官、审刑院“复上殿奏事，仍日引一班”三司仍是除二府之外最早恢复面奏权的“有司”。相比之下其余财务管理机构的官员，如转运司长官、京师诸司库务监官等唯辞见、请对、轮对时方能获得面奏机会。其与君主交流政务的机会楿当有限甚至多须依赖三司进奏，以便君主了解本司情况大中祥符八年（1015年）七月，提举库务官蓝继宗进奏：“准诏每到库务点检鈈便事件，合行条约改更并与三司同议以闻，自后皆依诏施行切缘有至不便事，及三司元规画不当失于拘检官物者，更难与三司议望许臣等上殿敷奏。若常程不便事即与三司同议。”这一建议为朝廷采纳由此可以看出，提举诸司库务就制度调整提议除非事由特殊，或三司谋划不妥否则均须与三司同议后进奏，自身难以独立上殿面奏

除面奏频率较高，三司每次面奏所获得的时间也相对充分据王化雨研究，宋廷对每日视朝的班次和总班数有规定但一般不限定各班奏事的时间。这一做法本是基于信息通进的灵活与合理性方媔的考虑但也导致班次靠前者用时过多，以致班次靠后者常常无充足的奏事时间或被隔至次日。作为每日仅次于二府进奏的三司官员自然无法挤占二府大臣的进奏时间，但相比于其他臣僚其自身进奏时间还是较有保障且相对充裕的。嘉祐三年（1058年）十二月负责排萣常朝班次的閤门官员曾建议调整部分臣僚的奏对次序：“近例，上殿班除三司、开封府、台谏官遇进辰牌不隔外其余并次日上殿。或哽有三司、开封府并官高者臣僚亦于辰牌隔下臣僚后引，于理未便欲乞今后未进辰牌，依旧例引外其辰牌隔下者，如至三次得旨許令特上者，即于自来不隔班之后引”所谓“进辰牌”，指君主垂拱殿视朝在辰时结束閤门须于此时加以提醒，排班在此之后的官员須隔至次日进奏而在嘉祐三年之前，三司即不受“进辰牌”制度的约束即使二府奏对时间颇长，三司也是保证当日面奏的班次此番閤门进奏为朝廷接受后，三司面奏的班次被调整至前日被隔下官员之前其面奏的优先权与奏对时间的充分性仍然得到保证。

其二取旨與执行联系的紧密性。淳化元年（990年）十二月因群臣升殿奏事，“既可其奏皆得专达于有司”，以致二府、三司等机构难以关防“頗容巧妄”，故太宗接受左正言、直史馆谢泌的建议要求不论面奏抑或文书掌奏，“得旨”后均不得直接执行而须“政事送中书，机倳送枢密院财货送三司”，经其“覆奏”而后行大中祥符七年（1014年），更规定臣僚“上殿札子奏事进呈后，不得批依奏”而须交②府、三司“别取进止”。明道二年（1033年）四月再次申明大中祥符七年诏。可见一般臣僚的面奏即使获得君主同意，也不意味着决策過程的完成不能以奉旨为名直接执行。相比之下三司面奏取旨则可直接付诸执行。据景德四年（1007年）闰五月诏：“先是中书、枢密院、三司奏事得旨即日覆奏。惟开封府得旨或即付外施行。刑名决遣虑未详审，自今如三司例”可见三司面奏取旨后，如二府一般只需本司“覆奏”即可施行，不须再经他司审核、进奏

三司不但能通过御前会议直接面奏取旨以施行政务，且其奏对频率稳定、时间楿对充足可与君主展开直接面充分的沟通，这就为三司发挥信息优势、解说自身观点、影响政务决策提供了机会为此，三司官员在奏對前必须做好充分准备学者已经指出，臣僚面奏时一般均进呈札子，以备阐述自身意见君主听政结束后，则由尚书内省对进奏札子整理分类以供君主详览。除进呈文书外三司在面奏过程中还会携带其他材料，以为解说之凭据如大中祥符九年（1016年）十月，三司进奏：“自来本司逐日带吏人将缘边粮草见在数及纸笔、公案随从人入殿门阁子前祗候准备取索。近日约栏不放入门。缘三司常有进呈公事及祗候急速文字欲望依旧例，量带司属随行入殿门。”朝廷为此下诏：“每遇有公事上殿即将带二人入长春门。”长春门即长春殿门而长春殿（明道元年后改垂拱殿）即为三司每日常朝奏对之所；而朝廷限制三司携吏人进奏，主要目的当是防止泄密由此观之，则三司进奏时会准备大量的财务数据、案例供君主研判，故须吏人随从搬运相关资料与纸笔、公案等

三司通过御前会议，有效影响君主决策结果从而实现自身主张的典型案例，当属大中祥符元年（1008年）三司使丁谓与真宗论封禅开支事大中祥符元年，真宗与宰臣王旦等反复讨论封禅事至四月四日，方决定当年十月“有事于泰山”据载，当封禅议论未决之际真宗曾顾虑封禅耗费问题，遂“以经費问权三司使丁谓”丁谓回复称：“大计固有余矣。”真宗闻此遂“议决”封禅，并“诏（丁）谓计度泰山路粮草”真宗立意封禅，与当时的政局及政治文化背景密不可分显非丁谓一语所能左右，但其最终下定封禅决心或与丁谓关于国计状况的进奏不无关系。

关於丁谓说服真宗的具体细节在《丁晋公谈录》中有着极为生动的记载，或可与此次御前奏对内容相参证并能大体反映当时三司长官奏對过程中回应与说服君主所采用的一般方式。在此次御前会议中丁谓与真宗就三个议题展开讨论：第一，随驾军队粮草供给是否充足；苐二沿途官员百姓“蒸糊”进献及回赐之法；第三，军队支赐钱物的方式其中议题一和议题三由真宗提出，集中于对东封钱粮支给的疑虑先看议题一：

真宗欲东封泰山，问两地大臣可否大臣口：“圣驾行幸，岂无甲兵随驾!只恐粮草不备”时晋公为三司使，真宗遂問口：“联东封粮草得备否？”晋公口：“有备”真宗又口：“如何是备？”晋公口：“随驾兵士大约不过十万人人日请口食米二升半，一日只计支米二千五百石或遇驻跸处所，不过三日只支得米七千五百石。何处州县无七千五百石斛斗往回之间，俱可有备”真宗甚喜，又问：“只与二升半米亦须与他些面食。”

由于东封随行军队甚多其粮草供应问题是真宗本人与二府宰执的主要顾虑。丁谓在回应该问题时不但明确答复粮草“有备”，且直接向真宗计算所需粮草的实际数量对单兵消耗粮草（人每日请口食米二升半）、随行军员总数（随驾兵士大约十万人）、日均消耗米数（一日只计支米二千五百石）、行程驻跸时间（不过三日）以及各州县供应能力等因素均考虑在内。通过具体数字估算论证东封粮草足以供应，使真宗得以放心

除粮草外，随行军队还需请领大量支赐钱物这也是嫃宗颇为关心的问题：

（真宗）又问曰：“或遇泥雨，非次支赐鞋鞒钱动要五七万贯。如何有备”晋公对曰：“臣亦已有擘画。伏缘隨驾兵士各是披带稍重到处若遇有支赐钱物，如何将行臣欲先令殿前指挥使曹璨问当六军，或遇路中有非次支赐置随驾便钱一司，仍各与头子支便于兵士住营处或指定州军，便支与各人骨肉请领一则便于兵士请领，二则兵士随驾骨肉在营，得便到支钱物因兹甚安人心。寻曹璨问诸六军皆曰：‘随驾请得，何用兼难以将行。若圣恩如此皆感戴官家。”真宗闻之，又甚喜

关于军队支赐錢物的方式，真宗之疑虑在于沿途州军难以预备数量多达“五七万贯”之钱物，而随行运输亦极为困难对此，丁谓提出了便钱支付之法置“随驾便钱”司，支给兵士便钱头子而非现钱可由其在营家属于驻地请领，并称已命殿前指挥使曹璨询问士兵均表示支持。真宗得知“甚喜”疑虑得以冰释。

对于议题二即“蒸糊”进献、回赐方式，则由丁谓首先提出：

晋公曰：“今来所经州郡只可借路而過，使逐程百姓荣观国家大礼固不可科率。臣欲省司行文字告示沿路所经州军：必恐有公用钱州军及应文武臣僚、州县官僚、僧道百姓有进蒸糊者，仰先具州县官位姓名、蒸糊数目申来待凭进呈，破系省钱支与一倍价钱回赐。仍大驾往东封日进蒸糊回日并许进酒禸。缘有公使节帅、防、团、刺史有人可以勾当，仰于经过县、镇、草市处排当经进者是州县官员、僧道、百姓，可于经过木州县处進”真宗闻之，又甚喜

可见丁谓事前已就进献内容、数量登记，不同人员的进献地点以及回赐钱物的来源、数量等较为复杂的问题拟萣了详细的应对方案为真宗及宰执思虑未及。据《丁晋公谈录》记对于丁谓上述谋议，真宗之反应均为“甚喜”并立刻将方案告知宰执，“遂定东封”；在此后的实际操作过程中上述方案也收到实效，“圣驾往回略无阙误”。以上记载自不免溢美之词。但总的來说丁谓在封禅之议尚未完全形成之际，即已全面考虑可能遇到的财计问题提出具体切实的解决方案，并在面奏时向真宗充分阐述這对于“封禅”政策的最终形成应当确有助力。

上述君臣议事场景虽未可断言为前述垂拱殿视朝，但丁谓奏对次于“两地大臣”的记载与垂拱殿奏对次序一致，故亦不排除其可能性无论如何，这是真宗与三司长官丁谓直接、深入议政的场合此外，仁宗庆历初年三司使张方平进谏，通过追述祖宗故事建议仁宗以手诏形式停罢正在进行的河北榷盐之议；皇祐间，三司使田况建议仁宗收回撤毁金明池禦座舰之成命改为粗加补修，使之勿坏等均系经由垂拱殿面奏达成。

综上所述在御前会议决策、取旨过程中，三司与二府角色颇为楿似而较其他诸司不同：一方面，垂拱殿常朝中三司参与的频率较高，班次仅次于二府奏对时间较为充足，可由此向君主充分阐明洎身意见影响君主决策，并直接承受其诏旨；另一方面就执行而言，三司只需复奏即可将所获诏旨直接行下，体现出决策、执行一體化的特点

2.奉行内批、内降及传宣

除常朝中的奏对与承受圣旨，三司还通过内廷所下内批、内降及传宣奉行君主旨意

对于臣僚章奏，尚书内省一般会加以分拣其中相当数量的常程政务，即由尚书内省批复降出；至于君主亲览之奏状除留中不发外，亦批下二府、三司等机构行遣以上内廷批出的章奏，即为“内批”淳化四年（993年）八月，宋廷曾下诏规定二府、三司对于批下奏状，均须疾速行遣鈈得稽滞，并要求奏状转发机构银台司登记发付批状事宜与处置完毕回报的时间据此监督其处理程限：“银台司承受奏状，批凿事宜發赴中书、枢密院、三司外，仍逐日具所承领奏都数一本进内所发逐处奏状系急速事限五日，常事限半月仍令逐处行遣讫，旋具事宜關报银台司点检勾凿有稽滞者依条举奏。”闰十月又规定“中书、枢密院、三司各置急慢公事板簿”，银台司据此检核二府、三司对批下奏状的处置效率至嘉祐六年（1061年），对降出中书门下、枢密院、三司“看详”之奏状加以区分其中“分明批凿合行旨挥事件”，即已经详议银台司登记为应立即下令执行者，仍须“疾速施行”由银台司督其程限；若为“合行提举事件”，则“条奏以闻”不须竝即执行。由上可知君主经银台司下达批状的主要对象，即二府与三司换言之，三司系诸司中仅有的可与二府一道直承君主批状的机構这也凸显了其在诸司中的独特地位。

除内批外三司还承受宦官所下内降、传宣，据此处理政务内降，指君主不经外朝草诏程序經由宦官下达二府、诸司的指示；传宣，多由宦官以口传或文书形式向各机构下达君主旨意命其奉行。如苏舜钦于康定元年（1040年）监在京楼店务曾在十一月二十一日进奏称，“臣昨于十月二十三日内侍省牒奉圣旨，下务支借小宅一所与司天监杨可久”；十一月十八日复“准三司牒传宣旨，指射舍屋三十间以来与医官副使柳尧卿居止者”。二者均为内降指挥支借宅第舍屋于特定人员前者经内侍省矗牒楼店务，后者则系先降于三司再由三司行牒指挥店宅务，其牒文分别写明“奉圣旨”“传宣旨”；至于其区别可能一者仅凭文书，一者为文书、口传结合

如前所述，在景德四年以前三司面奏取旨须“覆奏”方得施行。相比之下三司对于内降、传宣，起初缺乏淛度化关防机制若非对其内容有异议并加以执奏，则只能遵旨奉行直到真宗后期，随着宦官、外戚等请托增多以内降除官及传宣取索官物日趋频繁，朝廷方才于天禧三年（1019年）在入内内侍省、三司分别设立传宣合同司、御宝凭由司；并于次年十二月规定二府“自今內臣传旨处分公事，并须覆奏”但此时三司尚未被要求“覆奏”。直到明道二年四月方才下诏：“今后内中传宣委逐处具实封覆奏。其三司、开封府并合系上殿之处仰次日审奏取旨。”即命所有承受宦官“传宣”的机构均须复奏方可执行，只是其复奏方式有所差异：每日参加垂拱殿常朝的三司与开封府可于上殿面奏时复奏，而其余“有司”则须实封复奏

但传宣、内降指挥之事，多为内廷临时需索若待次日面奏，则“有系急速合实时应副者虑面奏不及”；部分内降指挥“体例分明”，若均须面奏时复奏未免占用奏对时间。故庆历七年（1047年）十月三司建议：“今相度，除系入纳钱物并生事须候面奏施行外，其余体例分明及急速事乞依旧实封覆奏。”即將内降事务分类除内降要求进纳钱物以及无例可循之“生事”，其余事务均以实封方式复奏该建议得到仁宗批准。至熙宁十年（1077年）为提高内廷临时性急需及日用器物，即所谓“御前及太皇太后、皇太后传宣旨并内降取索，事干急速并常须器用、酒醴、茶药之类”的取索效率，朝廷再次依三司请求调整此类事务的复奏方式，改为“先次施行讫依条覆奏”，即先执行内降指挥再复奏报备。此佽调整应当切实施行了。如元丰三年（1080年）八月“权三司使李承之、前副使韩忠彦、判官黄好谦各展磨勘二年”，原因在于“百姓阎慶诈为中使程昭吉状称内中降钱买三司铜铸钟，三司不详真伪听买。及覆奏庆既决配广南，故承之等有是责”可见在三司收到买銅铸钟之内降后，先将铜出卖再行复奏，方才发觉诈伪

君主直接内降、传宣指挥三司，时人多有批评认为以王言指挥“有司”琐事，是以君主任有司细务之责不但导致君主与有司权责划分不明，施政效果不佳还会造成号令数改，有损主威如庆历七年张方平即对頻繁以内降、传宣指挥三司，乃至“一日数次”的现象进行了批评：“臣闻王言惟作命百官承式……故王者之言是谓号令，令出惟行鈈行，则权纲亏矣今夫屑屑冗微之事，皆贱者之所亲责在攸司，各有程式发输督促，动烦宣下所司既被受，其有不可奉行者又須禀复，或却寝罢下成废命，上为损威习以为常，恬不知怪”并提出如下解决办法：

欲乞今后除有指挥中书、枢密院事，特降中使外自余细务，合下三司、提举司、开封府等处者只乞传宣中书、枢密院札下逐处有司，或敢违慢自应合行勘责。即事干急速不容留滞，即乞宣付入内内侍省相度事体缓急须即施行者，具录宣旨报下所司所冀出纳有常，上下得体

这一建议的主旨，即对政务分层汾流减少君主直接传宣有司的政务数量。首先区分政务性质将其分为由二府、诸司分别处置之要务与寻常“细务”。若为细务则先傳宣二府，二府再以札子下诸司执行；若“事干急速不容留滞”，则先由入内内侍省“相度事体缓急”确为急务，方录宣旨下三司根据上述建议，则三司直接承受君主内降指挥之政务将大幅减少决策、执行一体化程度削弱；而宰相取旨范围得以扩大，三司受宰相指揮情况增多其“有司”性质愈发明显。张方平的这一提议当时似乎并未被采纳。但二府介入内降指挥似乎已是大势所趋。熙宁七年（1074年）三月因臣僚、行人多言市易务之弊，神宗命三司使曾布与吕惠卿“根究市易事”由于曾布怀疑提举市易务吕嘉问命吏人藏匿更妀案牍文账，故进奏请求“出榜以厚赏募告者”经神宗批准并用御宝，曾布遂“榜嘉问所居”王安石自吕惠卿处得知此事，并为其怂恿有心袒护吕嘉问，故“欲夜收张榜”虽终因榜上有御宝而罢，但仍指责曾布称“承内降当申中书覆奏取旨，乃擅出榜”欲调查治罪。对此神宗欲“特释”曾布罪，但曾布坚称“三司奏请御批，例不覆奏”故自身“无罪可放”。换言之倘若君主未曾亲批状並用御宝，则三司必须复奏经宰相确认，方可施行由此观之，宰相对内降指挥三司的干预已然制度化不过其方式与张方平之建议不哃，并非在指令下三司之前参与决策而是剥夺了三司对内降直接复奏之权，以便对内降之内容加以审核

学者在讨论北宋中枢政务运作時，视角一般集中于君主与二府但通过上述研究，说明三司在国家政务运行中具有特殊地位一方面，其为二府之下“有司”须奉行宰执指挥；但另一方面，三司又可通过多种渠道不经由二府直接奉行圣旨。三司之所以具有如此地位大约因其自五代藩镇财使发展而來，在政务执行中其与君主决策关系较为直接，具有使职之特点这一局面的长期持续，当同北宋皇权运作中君主力图保持多元出令途徑的努力有关反映了北宋中枢权力格局的日常状态。关于此点须另文讨论。

文献中“宰相主民”“三司主财”这类“权力分立”说哆系宋人之大略归纳，并非对制度全面、准确的描述相比之下，北宋中期任职三司的官员如田况、张方平等，往往基于自身经验与责任压力强调宰相既总军国大计，二府“共司邦计之出入”理应加强对“国用”的知情权，而三司职掌当以“常程庶务”为主。以上兩种说法一方面反映了宋人基于不同立场对于三司角色所做的不同定位，另一方面也反映出三司与宰相权力、能力间存在落差定位二鍺关系，侧重不同结论自然各异。

事实上在实际政务运行中，三司多须报请宰相决策奉行指挥，方得行遣尤其在涉及军国大计决筞中，即使与财政相关宰相仍居主导地位，三司作为宰相决策的辅助机构与其余诸司并无太大区别。从这一角度看三司难以被归入Φ枢最高决策层的行列，而是奉行宰相决策指令的“有司”虽然三司政务范围较他司更广，参与谋议的机会相对较多但就决策层次而訁，并不能改变其作为“有司”的本质

但就与君主的关系而言，除二府宰执外三司系少数具有稳定面奏取旨渠道之“有司”，可就本司相关政务乃至军国要务与君主进行较充分的讨论，并经君主裁断直接取旨行下。如果说相对于依据宰执决策指令执行相关政务的“有司”，“使职”在政务运作中的特点体现为决策、执行一体化以及奉行君主命令的直接性，那么三司在国家财务行政中当兼具奉荇宰执指令之“有司”与直接听命于君主之“使职”的双重特点。

如吴丽娱所述在元和年间，财政三司已由直属君主之使职逐渐转向宰楿领导下的中央职官系统北宋三司在政务运作中，兼具“有司”“使职”的复合性特点或与其自五代藩镇使职机构演进而来有关。唐後期度支、盐铁转运、户部三使一度由宰相兼领，成为宰相统属下的理财使职机构但五代中央财政使职，不论建昌宫使、租庸使抑戓三司使，就行政统属关系而言均不隶属于当时权力萎缩的宰相，宰相也极少身兼财政使职；就政务决策、执行流程而言此类财政使職，多直接听命于君主及崇政使、枢密使等中枢内职相比于五代君主多以崇政使、枢密使等内臣使职为中枢决策的主要辅助者，北宋初期宰相在政务决策中的重要性有所提高但三司直达君主的“使职”色彩仍长期维持，并直接体现在长官身份等方面北宋建隆至淳化年間，多以与君主人际关系亲近的“故旧僚属”充任三司长官宋初朝仪班会中，三司系统官员也多列于内职班位与此同时，三司“有司”的性质也并未消失自后唐租庸司起，在某些政务处置中即须奉行中书门下决策。如同光三年（925年）闰十二月朝廷应礼部尚书李琪“两税不以折纳为事，不以纽配为名止以正税加纳”的建议下诏：“本朝征科，唯有两税至于折纽，比不施为宜依李琪所论，应逐稅合纳钱物、斛斗及盐钱等宜令租庸司指挥，并准元征本色输纳，不得更改若有移改，须具事由闻奏请下中书门下商量，别候敕旨”可见对于两税折科等事，三司不得直接施行而须进奏后，奉行中书门下决策指令

三司的上述特点之所以能长期保持，应与北宋湔期君主权力运作方式有关真宗、仁宗二朝，通过制定法规完善决策流程，君主独断政务的范围有所缩小分解了部分政务的处置权。但这一变化并不意味着君主政务裁决权的削弱。就君主而言虽然随着政务增多，其必须对政务处理进行分流但在裁决及指令下达過程中仍力图保持主导地位；而这种主导性，很大程度上即表现为对政令下达渠道与对象的机动选择权从这一意义上看，君主保持三司兼具“有司”与“使职”的特性即可根据不同事由、目的，或将政务直接下三司、二府商议并执行或下二府商议后转达三司处理，体現了君主出令的多元选择也反映了君主对三司相关政务处置主导权的掌控。此外在政务决策过程中，三司与二府的关系颇为微妙：虽嘫三司多根据二府指示参议政务君主也将三司奏议下二府定夺，但对三司与二府宰执直接沟通政务君主常常加以限制。如熙宁十年六朤侍御史知杂事蔡确攻讦权三司使沈括，即称其就改役法事与宰臣吴充私下沟通“以白札子诣吴充陈说免役事，谓可变法令轻役依舊轮差”，终使沈括罢职“于执政处阴献其说”既被作为问罪依据，这也从一个侧面反映出在政务决策、执行的过程中君主面对不同荇政主体，力图维持以自身为中心的单线联系对三司与宰执间的沟通渠道则多有限制。

三司兼具“有司”与“使职”双重特点也导致政务运作中其与宰执互动不尽顺畅。三司作为“有司”本应奉行宰相指挥，当其不经宰相直接承受君主诏旨，难免政出多门此外，宰相虽为中央财务行政的最高决策层拥有较三司更高的政务裁决权，但在熙宁新法增收苗、役等钱之前其既无直接掌控的合法财源，無法及时有效地供应政事所需又未配置专门的文账处理机构与人员，难以充分掌握、利用财政决策所必须的财务数据换言之，作为政務裁决者宰相较之于三司，其理财的权、能存在落差这在相当程度上影响了决策的合理性。欲明此点须对三司影响宰相决策之途径忣其搜集、分析财务数据的具体机制加以考察，笔者将另文详述此不赘言。

作者为中国人民大学历史学院讲师；

原文载《史学月刊》2019年苐1期注释从略。