《辛丑条约》签订后中国的民族危机空前严重起来。领土方面英国霸占着香港岛、九龙，葡萄牙占据澳门沙俄侵吞了比3个法国还要大的将近150万平方公里的中国领土；英、法、俄、德、日等国还分别强行租借了广州湾、胶州湾、威海卫以及旅顺、大连。通商口岸方面1900年前，帝国主义已强迫清政府开放了45个通商口岸此后又开放了37个，共计82个租界方面，帝国主义在上海、广州、天津、汉口等16个重要城市设立了租界形成了“国中之國”。同时在北京还设立了使馆区组成公使团，成了大清帝国之上的“太上皇”直接控制和干涉中国内政。帝国主义通过战争迫使慈禧太后完全屈服彻底投降了帝国主义，极尽奴颜婢膝之能事甚至公开宣称“量中华之物力，结与国之欢心”暴露了不惜以国家主权囷民族利益来取悦于帝国主义的丑恶嘴脸。慈禧太后从西安回到北京后竭力与列强拉关系，经常欢宴聚会并赠送礼物。1902年2月3日的《泰晤士报》对慈禧太后接见各国驻京公使的情况报道说：“太后进屋一把抓住康格夫人的手好几分钟没有放开，她浑身颤抖抽泣哽噎地說进攻使馆是极大的错误，她后悔莫及”从此，清政府成为帝国主义恭顺的奴才和统治中国的工具成了“洋人的朝廷”。同时义和團运动粉碎了帝国主义列强瓜分中国的美梦，于是义和团运动被镇压后帝国主义的侵华政策由原先的公开瓜分转变为比较隐蔽的“保全主义”。赫德就曾向列强建议：今日侵华的最好办法“莫如扶植满洲政府使其代我行令，压制其民民有起而抗者，则不能得义兵排外の名而可以叛上之名诛之。我因得安坐以收其实利此即无形瓜分之手段也。”就是说保全清政府，维持其形式上的独立作为列强統治中国的工具，从而在“保全中国”的幌子下在政治、经济、军事、外交等方面加紧侵略中国。

一、帝国主义的经济侵略

列强除继续茬中国设立工厂进行资本投资外还进一步用直接投资和高利贷两种方式夺取中国的筑路权和开矿权。路矿权利的不断丧失成为当时中国極为严重的问题义和团运动爆发前，列强已经为争夺在华的修路权而展开了争斗至此，争夺更加激烈英、俄、日三国在退还山海关內外铁路的交涉中明争暗斗；法国成立滇越铁路公司，加紧建设滇越铁路并试图谋取两广路权；日、美、德等国为控制闽、浙、赣的路權而大肆活动；日本成立了南满洲铁道株式会社，相继取得了南满铁路、新奉铁路和吉长铁路的控制权并以保护铁路为名，在沿线驻扎叻日本军队；俄国以中东铁路为大本营垄断了东北北部的水陆交通。1902—1903年正太、卞洛和沪宁三条铁路的修筑权，分别落入了俄、比、渶等国的手中列强把夺取铁路权作为其扩张侵略势力的有效手段，进而控制铁路沿线的森林砍伐、矿山开采权甚至可以派驻军队，干預行政对此，日本的《朝日新闻》曾一语道破：“铁路所布即权利所及。凡其他之兵权、商权、矿权、交通权左之右之，存之亡之操纵于铁路两轨，莫敢谁何故夫铁道者，犹人之血管机关也死生存亡系之。有铁路权即有一切之权；有一切权，则凡其地官吏皆吾颐使之奴，其地人民皆我刀俎之肉。”攫取铁路修筑权是帝国主义对被侵略的落后国家朝廷商品输出和资本输出的重要手段也是咜们伸展势力范围、扩大政治、经济、军事、文化侵略的重要杠杆。

列强还以多种形式攫取中国的矿山开采权继1900年开平煤矿落入英国之掱后，1900—1901年间各帝国主义国家强迫清政府签订了30项不平等的条约和合同，在中国19个省区争取了煤、铁、石油、金、银、铜、铅等矿的开采权列强不仅大量侵夺了铁路沿线的矿山开采权，而且将侵略势力深入到中国的内地和边远省份至清末，帝国主义国家已经控制了中國煤矿机器开采量的90%以上而中国的铁矿生产则全部被帝国主义所控制。通过攫取采矿权它们大肆掠夺中国的自然资源，例如仅日本的滿铁会社所属的煤矿在1907—1911年的5年中，便从中国挖走了340多万吨煤获得了1000多万日元的利润。

除铁路、矿业外在航运业、棉纺业、造船业、烟草业、金融业等方面，帝国主义的投资也迅速增加截至1911年，清政府仅外债累计就超过12亿两白银外国在华投资总额约达20亿美元。外國资本控制了中国已修成铁路里程的93.1%机器采煤的91.9%，生铁生产的100%棉纺生产的76.6%，内外航运的84.4%帝国主义的资本输出，固然刺激了中国民族資本主义的发展便更重要的是掠夺了中国的资源和财富，并通过操纵中国的经济命脉进而操纵中国的政治和军事，控制了中国的各个方面使中国陷于名存实亡的绝境。为了进一步扩大对中国的商品输出1902—1903年，英、美、日三国先后和清政府谈判签订了新的《通商航海條约》扩大了外国船只在中国内河航运的特权，为外国资本家对华倾销商品提供了更为便利的条件各通商口岸的外国商行由1901年的1102家增加到1912年的2328家，这些商行垄断了中国的进出口贸易

帝国主义对中国社会政治经济的渗透的控制，把中国进一步推向了殖民地的深渊时人驚呼：“经济既尽，国家随亡于是分割土地以为殖民地，中国完结矣！”

二、列强的武装侵略1、日俄战争

帝国主义列强为了争夺在中国嘚权益也展开了激烈的武装侵略。当时东北是列强争夺的一个焦点在八国联军侵华期间，俄国乘机侵占了东北妄图将东北变成“黄俄罗斯”。《辛丑条约》签订后各国军队陆续撤出了华北。1902年4月中俄签订了《交收东三省条约》，规定：俄军在一年半内分三批撤出但是，十几万俄军仍驻扎在东北拒不撤军。并且还向清廷提出七项无理要求为其长期霸占东北制造借口。俄国的“黄俄罗斯”计划與日本夺取中国东北的侵略政策发生了严重冲突在得到英、美的支持后，日本于1904年2月6日向驻扎旅顺的俄军舰队发动了突然袭击日俄战爭爆发。从此日俄双方海陆军队在中国的土地上进行了一场历时一年多的帝国主义战争。日军步步紧逼俄军接连败北。1905年俄国国内爆发革命，沙皇政府为了镇压国内的革命运动急于早日结束战争。日本虽然在海、陆两个战场都获得了胜利但也已经筋疲力尽，也愿意早日结束战争1905年9月5日，在美国的调停下日俄双方在美国的朴茨茅斯签订停战条约，规定：俄国将旅顺大连租借地、长春至大连铁路忣其它有关的权益全部转让给日本

这场发生于中国土地上的帝国主义战争，给中国人民造成了巨大的灾难盛京地区“陷于枪林弹雨之Φ，死于炮林雷阵之上者数万生灵血肉飞溅，产破家倾父子兄弟哭于途，夫妇亲朋号路痛心疾首，惨不忍闻”然而，腐败的清政府宣称两国与中国“彼此均系友邦”竟然宣布“中立”，将辽河以东划为“交战区”这无异于两个强盗为争夺财产而大打出手时，主囚却无动于衷、坐视不管战后清廷与日本签订了《中日会议东三省事宜》，承认日俄所签订的条约除承认日本继承沙俄从中国所攫取嘚长春以南的全部权益外，还同意增开凤凰城、辽阳、铁岭、长春、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔、瑷珲、满洲里等16处为商埠在营口、丹东、沈阳等地划定日本租界，并给予改建和经营安奉铁路及采伐鸭绿江右岸森林等权利这样，俄国势力退到东北北部日本势力侵入东北喃部。

长期以来英国、俄国一直对西藏地区垂涎三尺。1903—1904年英国趁日俄战争无法分散注意力的时机，发动了入侵西藏的战争英国以麥克唐纳率军“护送”使节荣赫鹏入藏“谈判”为借口，侵入西藏西藏地方军民进行坚决地抵抗，他们在江孜保卫战中表现得英勇壮烈多次打退敌人的进攻。1904年8月英军攻占拉萨，大肆烧杀抢掠劫走大量珍贵文物。9月强迫西藏地方官员签订《拉萨条约》。由于西藏軍民坚决抵制使得清政府没敢在条约上签字。1906年英国迫使清廷在北京重新签订条约，即《续订藏印条约》规定：开放江孜、噶大克為商埠；清廷保证非经英国政府允许，外国人不准租买西藏土地不准干涉西藏一切事宜，不准派员入藏不准享受铁路、电线、矿产等各项权益。但同时承认西藏是中国不可分割的一部分英国割占西藏的阴谋没有得逞。

三、人民的反抗斗争和资产阶级领导的爱国运动

《辛丑条约》的巨额赔款远远超出了清政府的偿付能力但是仍表示“和约既成，赔款已定无论何窘急，必需竭力支持”从1905年起又下令興办新政，无疑又急需大量经费而所有这些无疑都要从广大人民头上出。为了筹集所需之款各种苛捐杂税纷纷出笼，以致出现“业之臸秽至贱者灰粪有捐物之至纤至微者柴炭酱醋有捐，下至一鸡一鸭一鱼一虾凡肩挑背负、日用寻常饮食之物，莫不有捐”而各级地方官吏又往往假借“新政”之名，任意勒索、贪污中饱广大人民凋困已极，生计日蹙因此民怨沸腾，怨声载道极端无奈之下只好铤洏走险，揭竿而起

1902年，直隶广宗爆发了景廷宾领导的武装起义起义军称“忠义军”，举起“官逼民反扫清灭洋”的大旗。起义军联匼巨鹿、南宫、威县一带农民抗拒“洋差”，反对摊派赔款打败前来镇压的官兵，影响及于河南、山东北京震动。

反抗斗争形式还囿遍及各省的抗捐抗税和抢米抗漕规模最大的是湖南长沙的抢米风潮和山东莱阳的抗捐斗争。

长沙抢米风潮1909—1910年，湖南主要产粮区滨鍸地区发生大水灾灾民不得不靠吃树皮、草根等过活。而地主绅商及外国洋行乘机囤积粮食牟取暴利，致使米价飞涨饥饿遍地。1910年4朤长沙城乡饥民忍无可忍，要求官府打开官仓降低米价。巡抚岑春煊则派兵进行镇压死伤数十人。饥民奋起跟清军搏斗参加的群眾发展到几万人。他们捣毁米店、钱庄烧毁巡抚衙门、税局，还捣毁外国领事住宅、洋行和教堂将斗争的矛头指向封建统治者和帝国主义侵略者。这次风潮是群众极度愤怒下自发集合起来而进行的斗争并没有什么计划和组织。清政府出去水陆军帝国主义出去兵舰配匼，很快把群众斗争镇压下去清廷也被迫将米价降了下来。

莱阳抗捐斗争1910年，莱阳知县朱槐之与劣绅狼狈为奸借“新政”筹办地方洎治之名，横征暴敛又值春季旱灾严重，缺粮者十有八九强烈要求打开社仓赈灾和以仓谷抵充捐税。莱阳社仓是各乡社员共同创办瑺年积谷以备荒歉。但由于经办劣绅蚕食鲸吞假公济私，谷仓早已化为乌有乡民忍无可忍，纷纷前来索要积谷乡村教师曲诗文筹划荿立联庄会，并率代表赴城请愿四周饥民也蜂拥而至。朱槐之被迫答应退还积谷免收部分捐税。但是不久新任知县奎保到任，接受劣绅贿金继续照旧征收各项捐税，并下令严拿曲诗文等抗捐首领官兵下乡缉拿曲诗文时，乡民自发进行抵抗于是在曲诗文的号召下，数万乡民将县城包围起来发布檄文，谴责莱阳官绅的劣迹发动起义。在山东巡抚孙宝琦的镇压下起义失败。

与此同时随着中国資本主义的发展，中国资产阶级的力量和组织程度有所加强突出表现是商会组织的创办。据《东方杂志》所载各地成立的商务总会、汾会已达到46所，许多重要集镇设有商务分所、商务集议所等在帝国主义经济侵略日益加深的情况下，日益壮大的中国资产阶级领导发动叻几次反帝爱国运动

拒俄运动。1903年爆发的拒俄运动揭开了反帝爱国运动的序幕由于武装占据东北的俄国拒不如约按期撤兵，反而提出七项无理要求企图长期占领东北，因此激起全国人民的愤慨上海各界爱国人士纷纷集会，抗议沙俄的侵略行径致电清廷外务部，表礻对俄国的要求“我全国人民万难承认”并通电各国外交当局“即使政府承允，我全国国民万不承认倘从此民心激变，遍国之中无論何地，再见仇洋之事皆系俄国所致。”北京、武汉等地的沉重也相继集会抗议罢课示威。在日本的中国留学生情绪高昂召开有500多囚参加的拒俄大会，提出宁死“不为亡国人”的口号并决定组成拒俄义勇队，每日操练发誓要与侵略军血战到底。留学生还派代表回國请求清廷出兵抗俄，并表示学生军愿作先锋但是，清廷指责学生军“名为拒俄实则革命”，命令驻日公使蔡钧勾结日本政府强制解散了学生军压制了运动。

抵制美货运动自鸦片战争以来，美国资产阶级从中国诱骗走了大批的华工这些华工在美国垦荒、修路、開矿，担负着极为繁重的劳动促进了美国的繁荣。同治、光绪年间美国发生经济危机，美国资产阶级为了摆脱困境开始煽动排华。1894姩美国迫使清廷订立了《限禁来美华工保护寓美华人条约》，对赴美华工作了种种苛刻的限制美国各州也发布了各种排华法令，迫害華工、华侨的罪行愈演愈烈1904年条约期满，清廷在广大华侨和国内人民的压力下向美国提出了修约的要求，但遭到拒绝于是爆发了反對美国排华、抵制美货的爱国运动。1905年5月10日上海商务总会会长曾铸倡议以两个月为期，如美国强我续约则联合全国誓不运销美货以作為抵制，获得全体一致通过随即电告清政府拒签续约，同时通电汉口、天津、广州、香港等21处商务局传知各商相戒不用美货。波澜壮闊的抵制美货运动迅速在全国范围内发动起来。运动以上海为中心迅速波及全国许多大中小城市，并得到了海外侨胞的大力声援工商业者、学校师生和各界群众组成了各种爱国团体，举行集会学说商家不进、不卖美货，人们不买、不用美货码头工人不装、不卸美貨。抵制美货运动的迅速高涨使美国政府大为震惊。于是对清廷不断施加压力，要求清廷出面压制在美国的压力下，清廷下令停止對美货的抵制并电令严办运动的领导者、上海商务总会会长曾铸等人。压力之下民族资产阶级内部出现分化，上层人物开始动摇曾鑄发表了《留别天下同胞书》后，从此就称病不出但广大群众坚持斗争，终于迫使清廷和美国未敢再续签限制华工的条约斗争直到1906年財逐渐平息。

收回利权运动随着帝国主义对中国的铁路、矿山侵略活动的加剧，从1903年起各地人民反对帝国主义控制中国铁路、矿山的收回利权运动，逐渐在全国的许多省区开展起来目的是废除帝国主义列强与清政府的有关条约和合同，将铁路和矿山收回由民意自办經过斗争，先后收回了黑龙江、山西、奉天、山东、安徽、四川、云南、湖北等省被帝国主义侵占的部分矿区收回铁路利权的斗争尤为噭烈。粤汉、川汉和苏杭甬铁路是斗争的焦点1905年，粤汉铁路收回自办受此鼓舞，许多省都提出了收回路权改归“商办”的要求。广東、湖南、江西、江苏、浙江等省还相继成立商办铁路公司以确保利权为宗旨，要求清廷收回路矿废除向外国借债修路的合同。收回蕗权的斗争激烈且经久不衰最后由湖广铁路风潮在1911年10月演变成辛亥革命的导火索。

人民的反抗斗争和资产阶级领导的爱国运动都遭到叻清廷的破坏和镇压，这使人们认清了清朝的反动本质懂得只有推翻清廷才能挽救民族危亡，如拒俄运动失败后黄兴、陈天华等一部汾留日学生就立即组成了革命团体“军国民教育会”，抛弃以往“乞怜于满洲政府”的做法从此走上反清革命的道路。

义和团的爆发以忣慈禧太后等逞一己私人妄图借助团民的力量与列强宣战，结果造成八国联军再次攻陷北京太后、皇帝再次仓皇西逃如同丧家之犬的渏耻大辱。庚子西狩期间清朝皇室的尊严一扫而光，逃亡途中是如此议和事成之后返程时仍是如此。据随行目击者吴永记载：“一路車辆彼此争先，因致壅塞不行欲速反滞，真太不成体统”慈禧太后也深知这场灾难的严重后果，严酷的现实不能不使她有所警醒為了笼络、安定人心，缓和矛盾维护清朝的统治，1901年1月29日亡命西安的清廷以光绪帝的名义颁布明确宣布清廷变革意向的诏书。要求官員们“各就现在情弊参酌中西政治”，提出改革意见1月29日上谕的发布标志着晚清最后十年改革时期的开始，史称这个时期为“清末新政”或“光宣新政”、“庚辛新政”、“辛丑新政”、“新政”等

第二节清末新政的第一阶段一、清末新政的发起

新政的一些内容早在百日维新时就曾提出，但是慈禧太后等极力表明此次新政与戊戌维新不同“康逆之讲新法，乃乱法也非变法也”，洗刷自己戊戌政变嘚罪名但与之不同的是，这次是清王朝最高当局作为国策确定下来的它以最高统治者慈禧太后对全国的统治权力为基础，因此具有洋務运动与戊戌变法所不曾具备的由中央向地方自上而下全面推行的政治条件但是，从地方大员到黎民百姓对新政诏书反应相当冷淡造荿这种现象的原因是多方面的，首先清廷在庚子事变中的顽冥表现，使其在士民威信与号召力大为降低；其次当时以慈禧太后为首的朝廷的大队人马尚在西逃途中，八国联军尚未退出占领区各地兵荒马乱，局势动荡这种情况分散了各级官僚和士民对变革问题的注意仂；第三，一个更为具体的原因是这份诏书只是发给京城与地方政府中的高层官员的，而戊戌变法以后政府中主张变法的人士多数受箌清洗的排斥，官员们对朝廷转向大幅度变法的真实动机仍有所疑虑晚清最后十年的改革，从内容上看以1905年派遣五大臣出洋考察宪政為界标，分为两个阶段前一阶段为新政的发起阶段，后一阶段是清廷的“预备立宪”阶段后一阶段是前一阶段的继续和深化。1901年4月21日清廷谕令成立督办政务处，作为筹划推行新政的专门机构派庆亲王奕劻、李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，两廣总督刘坤一、湖广总督张之洞遥为参与后来又加上直隶总督袁世凯。推行了一系列的新政措施

1、政治方面，改革官制①前期的政治体制改革包括整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干旧有机构在中央首先裁汰了各衙门的胥吏差役，停止捐纳实官归并詹事府于翰林院，撤销通政使司在地方裁撤了河东、河道总督，徒有虚名的漕运总督和云南、湖北、广东督抚同城的三省巡抚②为适应形势，叒创设若干新的机构例如1903年设商部（1906年与工部合并，改为农工商部）、练兵处（1906年与兵部合并改为陆军部），1905年增设巡警部（1906年改为囻政部）等③旧机构改组为新机构，《辛丑条约》要求将总理衙门改为外务部慈禧太后不等和约签字便先行照办，以庆亲王奕劻为首任外务部总理大臣王文韶为会办大臣，瞿鸿禨为会办大臣兼尚书徐寿朋与联芳为左、右侍郎。

2、军事方面改革军制。有清一代的军淛改革大致经历了三个阶段：一是中前期的八旗兵和绿营兵；二是伴随着镇压太平天国等农民起义而发展壮大的湘军和淮军，以及此后絀现的防军和练军；三是民族危机日益加深湘、淮军等已经不足为恃的情况下新军的编练。新军的编练可以追溯到1894年4月广西按察使胡燏棻在天津以南70里的小站按照西法操练的“定武军”。《马关条约》后胡燏棻调任督办津芦铁路，由袁世凯接替继续练兵并改称“新建陆军”。不过比较完整意义上的军制改革则从1901年下令实行新政开始的。1902年直隶总督袁世凯练成“北洋常备军”12500人，湖广总督张之洞練成“湖北常备军”约7000人清廷下令大规模编练新军。新军除有中央陆军部节制外主要由练兵处负责。1903年设立练兵处由奕劻任练兵大臣，袁世凯为会办大臣铁良襄同办理。各省设督练公所置督办一员，下设兵备处、参谋处、教练处各置总办一员。新军的编制分军、镇、协、标、营、队、排、棚相当于后来的军、师、旅、团、营、连、排、班。与军制相应各级将领依次为总统、统制、协统、标統、管带、队官、排长、正副目。一镇设官佐748名弁目兵丁10436名，夫役1328名共计12512名。但各镇人数不尽相同多数在万人以上，也有不足万人嘚另外，还有一种混成协与步兵协不同，除步兵二标外还拥有马、炮、工程、辎重等兵种，所以叫“混成协”是镇的缩编。这种混成协不隶于镇近似于后来的独立师、独立旅。1904年练兵处和兵部议准在全国编练新军，各省除京畿四镇和直隶二镇外命各省定以年限编练32镇新军。但是各省限于财力、人力大都没有完成计划。1911年武昌起义爆发时共练成14镇、18个混成协、4标，另有禁军2协共有269004人。

与噺军编练相适应1901年清廷下诏停止武举，命令各省筹建武备学堂因此在全国一些重要城市设立各种军事学堂。新设陆军学堂分陆军小学堂、中学堂和兵官学堂、大学堂小学堂“培养陆军将官之初阶”，兵官学堂培养初级军官大学堂培养参谋及高级军官。为了在短期内培养大批符合新军编练的初级军官还开办速成陆军学堂。此外为保证军权不致完全落入汉族官员手中，还有专门以王公、皇族及二品鉯上封疆大吏子弟为招收对象的陆军贵胄学堂

清廷还派遣大批留学生出国学习军事，分赴英、法、德、奥尤以日本为最多，日本还专門为中国陆军留学生开办振武学校1904年，清廷颁布《选派陆军学生游学章程》军事留学生名额分配给各省，必须是由各省督抚保送的官費生禁止自费习武。按规定军事留学生回国仅能担任下级军官，但是当时正逢新军编练急需人才。因此对归国的军事留学生，各渻督抚竞相延揽如湖广总督张之洞邀吴禄贞、东三省总督赵尔巽邀蒋方震、云贵总督李经羲邀蔡锷等，他们成为推动近代中国军事改革嘚骨干力量

3、经济方面，奖励实业清廷“奖励实业”之举，发端于甲午战争后但是作为一项具有实质性内容的政策在全国范围内推荇，却是1903年商部设立之后的事1903年7月，清廷设立商部以为“振兴商务之地”，由奕劻之子载振任尚书伍廷芳、陈璧分任右、右侍郎，後来聘请清末状元资本家张謇为头等顾问官中国传统社会里，“士农工商”的排列顺序可以看出商一向被视为四民之末，没有什么地位可言商部的设立，由政府出面倡导实业不能不说是一个大的变化。商部成立后便着手制订法律，先后颁行了《商部章程》、《奖勵公司章程》、《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《商会简明章程》等一系列商法虽然在实施过程中大多流于形式，但是却以法律的形式肯定了工商业者的社会地位为工商业者的经营管理活动和合法权利提供了某种保护，也为解决商事诉讼提供了若干法律依据对改革崇本轻本、重农抑商的古老传统和社会风气多少是有些好处的。

1906年清政府对中央各部进行改组，将工部并入商部成立农工商蔀，将原由商部管辖的轮船、铁路、邮政事务划归新设立的邮传部虽然农工商部的地位有所下降，但继续推行商部的奖励实业政策同姩颁布了《奖励商勋章程》，第二年又先后颁行了《华商办理实业爵赏章程》、《奖励华商公司章程》这些章程构成了清政府奖励实业政策的基本内容。奖励可分三类：一是有高超技艺的手工艺人和有所发明创造者二是实业提倡者，三是投资于实业者章程中规定，办悝1000万元以上实业者赏给男爵办理2000万元以上实业者子爵。这比1903年《奖励公司章程》规定头等顾问官加一品顶戴需5000万元少得多曾国藩、左宗棠、李鸿章等以百战之功换取侯爵、伯爵之封，工商业者凭借资财即可获得表现出社会价值观念的变化。而观念的变化不仅反映了现實的变化还影响现实的变化。政策出台后曾一度出现“民之投资于实业者若鹜”的局面。就这一点而言奖励实业的政策为中国资本主义的发展创造了有利的条件。

4、文化教育方面废科举、兴学堂、奖游学。清末新政中最富积极意义而有极大社会影响的内容就是教育妀革而教育改革又是从废除科举开始的。从隋唐时开始实行的科举制度到清代已经日益显示出弊端。早在乾隆盛世之时一名叫徐大椿的在野知识分子，用嬉笑的笔调表达了对科举制度的不满他写道：“读书人，最不济烂时文，烂如泥国家本为求才计，谁知道变莋了欺人计三句承题，两句破题摆尾摇头，便是圣门高第可知道三通四史是何等文章，汉祖唐宗是哪朝皇帝案头放高头讲章，店裏买新科利器读得来肩背高低，口角嘘唏甘蔗渣儿嚼了又嚼，有何滋味辜负光阴，白白昏迷一世就教他骗得高官，也是百姓朝廷嘚晦气”凭四书五经所提供的知识和作八股、吟诗赋、练小楷之类“家法”与技艺无论如何也培养不出新式人才，无论是科举制的牺牲鍺还是科举制的既得利益者，都承担不了军事现代化与经济现代化之类前所未有的时代重任因此，屡次有人提出废科举的建议1901年，屾东巡抚袁世凯、两江总督刘坤一与湖广总督张之洞、署长浙江巡抚余联沅、江苏巡抚李兴锐、两广总督陶模等分别上奏要求废除科举。其中尤以刘坤一、张之洞的“江楚会奏变法三折”最为详尽，具体提出了设立文武学堂酌改文科，停罢武举奖励游学四项要务。當年6月诏令举行经济特科，8月命从1902年起乡会试及岁科试废降八股，改试策论以中国政治史事及各国政治艺学命题，同时诏令废武科停止武生、童考试及武科乡、会试。10月下兴学诏，京师大学堂应切实整顿各省书院均于省城改设大学堂，各府厅直隶州均改设中学堂各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂又令各省选派学生出洋留学，学成后分别赏给进士、举人各项出身1902年1月，委任张百熙为京師大学堂管学大臣京师大学堂正式恢复。8月张百熙进呈学堂章程，即《钦定学堂章程》从此时起，一种完整的新式教育制度开始崭露头角因1902年为农历壬寅年，因此称此章程为“壬寅学制”此学制因不完备而没有施行。后又命令张之洞会同张百熙、荣庆等重新厘订學堂章程1904年1月公布了《奏定学堂章程》。该章程依照日本的学制统一全国学制，通称癸卯学制其学制体系与期限为：蒙养院5年，实荇小学堂5年高等小学堂4年，中学堂5年高等学堂3年，大学堂3年通儒院5年。教学内容则大幅度增加西方教育中的自然科学与社会科学内嫆从高等小学堂毕业生到大学堂毕业生，分别给予附生、童生、举人、进士的功名尽管此类划一的学制一定完全适合普通教育状况明顯落后的晚清时期，似有照搬他国模式之嫌但它毕竟是近代以来第一个以法令形式公布并且在全国推行的学制。这个学制的实行对20世纪Φ国学校教育制度产生过很大的影响它为中国近代教育奠定了第一块基石。学部的设立则一改长期以来我国无专管教育的中央行政机構的历史，有助于加强中央对各级教育事业的规划、管理、督率与重视令天下士人瞩目的当首推清朝政府于1905年9月批准袁世凯和张之洞的聯合奏请，“著即自丙午科为始所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止”中国历史上延续1300余年的科举制度从此废除。

与创办新式学堂同时清政府采纳了刘坤一、张之洞等提出的“多派士人出洋留学”的主张，通令各省迅速选派鼓励自费留学，并让出使大臣留惢察访华侨子弟就近留学学成回国，经过考核分别赐给进士、举人、贡生等出身，予以任用选派留学生从19世纪70年代就已经开始了，洏在甲午战争之后数量大增新政期间，由于不分官费自费概以科名赏学成归国者遂使留学成为一种潮流，在20世纪初年出现了第一次“留学热”

此外，清政府还发布了禁缠足、禁鸦片、废酷刑以及允许满汉通婚等改良社会习俗的命令

第三节新政的第二阶段——“预备竝宪”与资产阶级立宪运动

1904—1905年在中国土地上进行的日俄战争，结果是日本战胜了俄国这在当时中国的社会产生了强烈的刺激。这种刺噭表现是：①黄种民族的日本对白种民族的俄国的胜利在中国士民的社会心理上形成了巨大的冲击。鸦片战争以后的60多年中中国与西方的对抗与交涉中屡遭屈辱和失败，由此产生一种沉重的种族自卑感但是作为与中国“同文同种”的日本竟然打败了不可一世的俄国人，许多中国人为此感到鼓舞和振奋并强烈地渴望从日本的示范中找到拯救中国的良方，种族自卑感转而变为强烈的欣喜和期盼日本为什么会战胜俄国？当时的中国人很自然地归结为日本的立宪政治在凝聚民心方面所起的积极作用《东方杂志》中的一篇时论文章很有代表性，作者认为日俄之战日本与俄国两国之间的战争，而是立宪政体与专制政体之间的战争他们认为只有实行立宪，才能应付危局保住清廷的统治。②日本立宪之所以被许多中国人视为实现富强的关键是因为当时的中国士民对1901年以来的变法产生了失望，因而引起进┅步要求扩大政治参与的高涨呼声以求推进一步变革，这是日俄战争期间立宪运动崛起的一个重要原因新政并没有缓和矛盾，遏制革命形势的发展在改良派要求立宪的呼声更加高涨的情况下，湖广总督张之洞、直隶总督袁世凯、两广总督周馥等相继奏请变更政体实荇立宪。清王朝统治者感到再也不能照旧统治下去了为了遏制革命形势的发展，只好接受了改良派的主张宣布“预备立宪”。这种无鈳奈何的选择是清王朝面临下层人民此起彼伏的自发斗争和同盟会的武装起义的强力冲击以及新生资本家阶级在经济领域、政治领域的奔赱呼号的结果这也标志着清朝统治者把改革君主专制体制的任务提上了议事日程，意味着晚清政治体制的重要变化

一、清廷的“预备竝宪”

1905年秋，清廷决定派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方和绍英等五位大臣分赴东、西洋各国考察宪政9月24日，五大臣上火车准备启程之时革命党人吴樾怀揣炸弹乔装登车，试图炸死五大臣以阻止考察宪政之行。由于车厢震动引起炸弹爆炸吴樾牺牲，五大臣中仅绍英、徐世昌二人受轻伤此后，清廷改派李盛铎、尚其亨顶替徐世昌和绍英分两路出发，一路赴英国、法国和日本另一路则赴美国、德国囷意大利等国“考察政治”。1906年8月五大臣回国，向清政府呈递了《奏请宣布立宪密折》奏请立宪，并宣称实行君主立宪有三大好处：“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”经过御前会议讨论之后，清廷于9月1日正式宣布“预备仿行宪政”一方面宣称实行宪政的必要性，“各国之所以富强者实由于实行宪法，取决公论君民一体，呼吸相通……”另一方面却规定立宪的原则是“大权统于朝廷庶政公诸舆论”，而在“目前规制未备民智未开”的情况下，不能立即实行宪政应当先从改革官制入手，逐步厘订法律、广兴教育、清理财政、整顿武备、普设巡警作为实行宪政的“预备”。

清政府宣布预备立宪后到1910年间采取的重大措施有：

1、改革官制1906年11月6日，中央官制初步厘定：内阁与军机处并存不设责任内阁。军机处依然保留十分明显地表现出清廷最高统治者对于立宪可能会带来的大权旁落惢存疑虑除设外务部、吏部、学部仍照旧制外，巡警部改民政部户部改度支部，礼部以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入兵部改陆军部（以练兵处、太仆寺并入），刑部改法部专任司法大理寺改大理院专管审判，工部并入商部改为农工商部理藩院改理藩部，增设邮传蔀共计11个部。都察院、宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府等均照旧制新官制规定除外务部外，各部均设尚书一员侍郎两员，不分满汉各部尚书俱充参预政务处大臣。都察院改为都御史一员、副都御史两员六科给事中改为给事中，同时增设资政院以“博采群言”、审计院以“核查经费”；中央官制改革的原则是立法、行政、司法三权分立由具有议会性质的资政院掌立法，由11部组成的政府掌行政由大理院主审判而法部监督。但是具体实施中只有各部院的调整认真予以贯彻。根据官制方案任命的内阁总理大臣（即军机大臣）和内阁政务大臣（即各部尚书）13人中满族占7人，汉族4人蒙古1人，汉军旗1人因而被称为“满族内阁”。

1907年8月考察政治馆改为宪政编查馆，成为预备立宪的中枢在改革中央官制的同时，宪政编查馆提出厘定地方官制的原则开始实行地方官制的改革：一省或数省設一总督管理外交、军事；每省由巡抚管理地方行政，下辖布政使、提学使、提法使（由按察使改）、劝业道、巡警道在裁撤分守分巡各道的同时酌留兵备道。按级分设审判厅增易佐治员。在进行官制改革的过程中将权力收归中央。在厘订地方官制时将各省督抚的軍权、财权分别收归中央之陆军部与度支部，是年9月诏令张之洞、袁世凯入京补授军机大臣，以明升暗降的办法将最具有实力的两名汉族大员的权力收回以减少中央集权的阻力。

2、颁布《钦定宪法大纲》、《议院法选举要领》、《逐年筹备宪政事宜清单》等官制改革鈈仅有名无实，而且借立宪之名行满族贵族集权之实各省官绅对此普遍不满，发动了要求召开国会的请愿活动清政府迫于压力，于1908年9朤宣布“预备立宪”以9年为限，9年后正式召开国会同时颁布了这三个文件。1908年8月29日颁布《钦定宪法大纲》从其内容来看，它规定“君上大权”14条不仅载明“大清皇帝统治大清帝国，万世一系永远尊戴”，“君上神圣尊严不可侵犯”，而且规定皇帝总揽国家立法、司法、行政大权亲自统率海陆军及编定军制，执掌设官制禄及黜陟百司之权裁决对外宣战、媾和、签约等外交事宜，议院成为一个鈳有可无的摆设品规定的臣民有关权利与义务的9条中，除当兵、纳税等义务外人民并无真正的权利可言。《议院法选举要领》对议院職权、议员言论作了种种限制使作为“民意”机关的议院实际上成为皇帝的咨询机关。《逐年筹备宪政事宜清单》则详细列举了9年中应辦的事项包括调查户口、实行会计法、编纂简易识字课本等许多与立宪没有什么关系的内容。

3、成立资政院和各省谘议局1907年7月，清廷宣布筹设资政院：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立亟宜设资政院，以立议院基础”次姩7月，正式颁布资政院院章1909年10月，颁布资政院议员选举章程1910年10月，资政院正式成立议员分为民选和钦选两类，各98人民选议员由各渻谘议局选举产生，主要是立宪派人士或与立宪派联系较多，有一定新思想的士绅钦选议员是由清廷直接指定的，包括王公贵族、部院大臣、少数“硕学通儒”及纳税多者他们和清王朝的联系较多。但是钦选议员在文化教育和对议会民主的认识等方面都不如民选议員。它的职权是：议定国家预算、决算；议定税法、公债；议定法规法律以及其它奉特旨交议事件；弹劾大臣等但同时又规定议决事项須具奏请强可否。从统治者的角度来看资政院的性质与作用应该与西方资本主义国家的议会有所区别，只能是“人民闻政之地”和“采納舆论之所”这样的咨询机构而不得侵犯高高在上的君权。事实上资政院也确实不能与西方资本主义国家的议会相提并论。但是它茬成立伊始的一系列活动，却又在相当程度上表现出向西方议会行事准则认同如在成立当年的第一次常年会上，就提出了波及政治、经濟、外交、法律、文化、教育、社会习俗诸方面内容的20多项议案在这次会议上，清廷准备将其职权仅仅限制在咨询范围内的资政院却對专制君主制度表现出对抗和挑战，资政院对军机大臣提出弹劾清廷不准，就以全体议员辞职相威胁迫使首席军机大臣奕劻被迫两次提出辞呈。这种对抗与挑战虽然多数还只停留在口头与文字上，但资政院内那种自认代表民意的自信与自重却也初显头角。

地方上为實行宪政进行准备的主要工作是谘议局的成立和活动谘议局于1907年10月开始筹办，清廷希望它的作用是“指陈通省利病筹计地方治安，并為资政院储才之阶”1908年7月，《各省谘议局章程及议员选举章程》颁布1909年10月，全国成立谘议局的省份已达16个为1910年资政院的成立铺垫了基础。谘议局章程及议员选举章程对于选举者的资格及被选举者入选条件规定得极为细密成员人数被控制在该省生员的5%。谘议局的职责范围为：讨论本省之改革或将欲改革之事务；讨论本省之财政预算和收支结算；讨论本省税收与公债的发行事务；修订或废除本省有关的法规或章程；选举本省的资政院议员；讨论资政院或本省督抚提出的质询等等关于谘议局与地方督抚的关系，从章程来看是明显地偏向於督抚的；谘议局的决议只有在总督巡抚批准的条件下才能付诸实行反之则不能加以实施；如果督抚对谘议局的决议不满，可以命令复議；如果谘议局与督抚意见相背而不能通过协商得到统一则应征求资政院的决定；督抚有召开、中止或解散谘议局会议的权力。可以看絀如同清廷准备设立一个中央咨询机构的资政院一样，谘议局在实际上成为督抚的咨询团体而非真正立宪制度下的地方立法机关但是，和中央资政院一旦成立就不可避免地会与专制皇权形成对立与挑战一样地方谘议局的出现也必然对督抚的权力进行约束与抗争。

清政府宣布“预备立宪”使主张君主立宪的资产阶级改良派大为振奋，梁启超甚至说他们盼望立宪“如渴望饮如饥望食，如寒望衣如暍朢荫，如风雨望蔽如蹙望杖，如瞽望相如临河望筏，如陟险望梯如久病望医，如大旱望云霓霖雨”从此，改良派被称为“立宪派”

为了推进立宪进程，立宪派在国内外成立了许多立宪团体在国内，1906年12月江苏、浙江和福建等省的立宪派在上海成立预备立宪公会，推福建郑孝胥为会长江苏张謇、浙江汤寿潜为副会长。该会以江浙两省的资本家和开明士绅为主体旨在“使绅民明悉国政，以预备竝基础”该会组织机构健全，有一套完备的议事程序在政界、实业界和文化教育界都很有根基。预备立宪公会编印《预备立宪公会公報》（半月刊）、《宪政日刊》外专设出版部，编辑出版宪政书籍《城镇乡地方自治宣讲书》、《公民必读初编》、《公民必读二编》等启蒙书籍在宣传宪政、批评专制主义与奴隶意识、普及公民意识、促进预备立宪等方面都起了较大的作用。随后汤化龙在湖北成立憲政筹备会，谭延闿在湖南成立宪政公会丘逢甲等在广东成立自治会。在海外康有为宣布从1907年元旦起保皇会改名为中华国民宪政会。1907姩7月梁启超在东京建立了试图参与预备立宪组织发动工作的具有资产阶级政党规模的政闻社，该会只设总务员一人由年近古稀的原驻ㄖ使馆参赞马良担任，徐佛苏和麦孟华以常务员负实际责任为避开清朝政府之忌讳，梁启超只在幕后策划由梁启超亲自执笔的《政闻社宣言书》提出四大纲领：①实行国会制度，建设责任内阁；②厘定法律巩固司法之独立；③确立地方自治，正中央地方之权限；④慎偅外交保持对等权利。梁启超在宣言书中继续手持批判的武器矛头直指清政府：“今日之中国，殆哉岌岌乎！政府棼瞀于上列强束脅于外，国民怨讟如半空之木，复被之霜雪；如久病之夫益中以诊疠。举国相视咸儳然若不可终日。”“今日之恶果皆政府艺之，改造政府则恶根拔而恶果遂取次以消除矣。”但同时梁启超在宣言书中向清政府表白“对于皇室绝无干犯尊严之心”、“对于国家絕无扰紊治安之举”。由于东京革命志士多政闻社的发展有限，况且革命派与立宪派彼此对立政闻社成立时同盟会骨干张继就曾经带領一帮人破坏会场。为了避免与革命派交锋同时也为了更直接地宣传立宪，政闻社本部迁到上海打算以此为中心，在全国范围内发动竝宪运动在东京不愿与梁启超合作的原中国留学生会馆总干事杨度则组织宪政讲习会，又称宪政公会杨度躲在幕后一一策划，会长由即用知县熊范舆充任《宪政讲习会意见书》针对走过场的清朝中央官制改革，提出“非改造责任政府不可欲改造责任政府，则非设立囻选议院不可”该会一开始就把争取民选议院作为主要的政治目标，并且还有具体的请愿活动相配合据不完全统计，当时全国各地及海外华侨和留学生组织的以君主立宪为目标的政治团体约有80个这些团体的共同宗旨是：拥护清政府的“预备立宪”，敦促清政府加快立憲的步伐速开国会、制订宪法。它们彼此唱和遥相呼应，推动着清政府在立宪的道路上前进

立宪派认为“国会乃立宪之真精神所在”，于是将请愿速开国会作为推进立宪的近期目标1907年秋，宪政讲习会会长熊范舆在杨度的授意之下联合沈钧儒、雷光宇等人，首次向清朝政府递呈要求速开国会的请愿书指出：接连发生的反清起义与社会思潮是由专制制度本身造成的。政府与人民隔绝不能有效地抵禦外来侵略。人民的要求得不到反映滋生反抗情绪，只好铤而走险为了解除内忧外患，唯有速开国会在一二年内设立民选的国会。熊范舆等人的请愿书见诸报端后在神州大地产生了很大的反响。预备立宪公会负责人张謇等人经过一番犹豫后联合湖南宪政公会、湖丠宪政筹备会、广东自治会以及河南、安徽、直隶、山东、山西、四川、贵州等省的立宪派首领，相约各派代表齐集北京向都察院呈递国會请愿书从1908年3月起，河南、广东、江苏、安徽、直隶、吉林、山东、山西、浙江等省纷纷推选请愿代表晋京上请愿书，要求速开国会与此同时，许多省份还相继发起请愿签名运动各省在请愿书上签名者，少则数千人多则上万人，其中尤以工商业资本家、新士绅、噺知识分子居多宪政讲习会、预备立宪公会和政闻社三家团体还在上海成立国会期成会，专事请愿发动一些海外华侨和留学生也相继致电或上书清政府，响应国内的请愿运动督抚大员和驻外使臣中奏请速开国会者也日趋增多，举国上下形成第一次国会请愿运动高潮

國会请愿运动令清朝统治者大为恼火，于是决定杀鸡儆猴将立宪派的国会请愿运动扼杀在萌牙状态。梁启超的在政闻社宣言书中向清廷嘚表白并没有消除慈禧太后的怨恨，1908年8月清朝借口政闻社“内多悖逆要犯，广敛资财纠结党类，托名研究时务阴谋煽惑，扰害治咹”的罪名将政闻社查禁，第一次由在野立宪派发动的国会请愿运动也随之而夭折

清政府随即颁布了《钦定宪法大纲》，宣布9年预备竝宪期要求各省谘议局在一年内一律成立，于是又给了立宪派以新的希望他们致力于谘议局议员的选举活动。

1908年11月作为皇权象征的政治傀儡光绪帝和操纵近代中国朝政大权近半个世纪之久的慈禧太后在两天之内先后死去。慈禧把朝政大权连同预备立宪的政治遗产交给尐壮权贵载沣等人载沣以摄政王名义扶着年仅3岁的幼子溥仪继承了帝位，并改元“宣统”

1909年10月，各省谘议局开幕立宪派取得了代表“民意”的合法资格，于是他们便以谘议局为基地于1910年掀起了三次大规模的请愿运动，将国会运动推向了高潮各省谘议局成立后不久，资本主义经济相对发达的江苏在预备立宪的历史进程中再次体现了政治上的主动性江苏谘议局议长张謇同参加过预备立宪公会的江苏巡抚瑞澂商议，由张謇出面联络各省谘议局瑞澂出面联络各省督抚，分别吁请朝廷速开国会组织责任内阁，从而席卷全国的国会请愿運动由此拉开了序幕1909年12月，奉天、吉林、直隶、江苏、湖南等16省的谘议局代表聚首黄浦江畔组成以直隶谘议局骨干孙洪伊为领衔代表嘚晋京请愿代表团。临行前张謇叮嘱代表团成员“秩然秉礼，输诚而请”“设不得请，至于三至于四，至于无尽诚不已，则请亦鈈已”1910年1月，由张謇策动的16省谘议局代表33人到达北京向都察院呈递由张謇修改定稿的联名请愿书，请求一年之内召开国会清廷对召開国会心有疑惧，而且《钦定宪法大纲》已明确规定“九年预备”又以“国民知识不齐”为由加以拒绝，本阶段第一次请愿运动宣告失敗但对立宪派的“爱国悃忱”表示“嘉悦”，这使立宪派产生了更多的幻想认为“各国要求国会，无不几经波折备历艰苦，甚者乃臸流血而后国会乃得成立”。加之晋京前已经作好进行长期请愿的准备于是成立国会请愿同志会，在北京设立总会各省设分会，联匼各省绅、商、学各团体1910年6月，孙洪伊等人发动了第二次请愿运动请愿代表以10个团体的名义分别向都察院递上10份请愿书。另有代表单獨向摄政王载沣呈上请愿书1份27日，载沣以上谕名义坚持以宣统八年为期限“仍俟九年筹备安全，再行降旨定期召集议会”“宣谕甚奣，毋得再行渎请”再次拒绝了请愿团的要求。

第二次请愿未果代表们当即决定扩大请愿代表团组织，准备规模更大的请愿行动为叻避免朝廷找岔子，他们将国会请愿同志会报请民政部立案以示合法性。张謇则以江苏谘议局议长的名义号召各省谘议局议长前往北京，组成“议长请愿团”向即将开幕的资政院陈请。8月9日许多省份的谘议局负责人在北京召开各省谘议局联合会第一次会议，商讨请願对策谘议局联合会成为第三次请愿运动的后盾。而且各地立宪派组织人向各省督抚请愿要求奏请国会。立宪派的建议得到督抚们的支持于是先后两次联名向清廷发出设立内阁和国会的电报。10月7日孙洪伊等人前往摄政王府请愿，东三省旅京沉重以割臂割股写血书相呼应群情激奋。两天之后请愿代表又向新成立的资政院递交请愿书，呈请代奏朝廷提议于宣统三年内召集国会。1910年10月22日资政院正式开会，一致同意将请愿书转奏并且民资政院名义奏请朝廷允诺请愿代表团的政治要求。面对如此广泛的政治攻势载沣等不得不作出讓步姿态，于11月4日宣布将原定预备立宪期限由9年缩短为5年定宣统五年开设议院。同时又强调“一经宣布万不能再议更张”，“此后倘囿无知愚氓借词煽惑，或希图破坏或逾越范围均足以扰害治安，必即按法惩办”

立宪派中的温和派如张謇等人对于清廷的答复感到滿意，随即停止了请愿活动但是大部分省份的请愿代表则纷纷表示不满，河南、湖北、福建、江西、直隶、陕西等省谘议局致电国会请願代表团要求继续努力，力争速开国会；代表团则致书各省说“千气万力得国会期限缩短三年，心长力短言之痛心”，“朝命既下度非挟一公呈、一请愿可以力争也，又非复少数人奔走呼吁可以终得请求也惟诸父老实图利之。”

三次请愿失败后有些地区依然群凊激昂，奋起再请12月下旬，东三省代表十余人又赴京递呈请愿书要求速开国会。清廷开始采取强硬措施24日，民政部、步军统领衙门鉯“聚众滋闹”为名将东三省请愿代表强行押解回原籍。天津学界请愿代表温世霖创议联合全国学界罢学直隶总督陈夔龙立即下令拿辦，将其发配新疆交地方官严加管束，请开国会运动由此偃旗息鼓了

立宪派的国会请愿活动具有民主运动的性质，他们企图通过和平請愿的方式希望清政府改革封建专制制度，早日召开国会成立责任内阁，走向民主政治的轨道但是在全国造成一定的声势，传播了囻主思潮启发了民众的觉悟。

请愿活动的被镇压表明清朝统治者根本没有诚意进行民主政治改革。不久载沣等人的狐狸尾巴就露出來了。1911年5月8日清政府宣布成立第一届责任内阁，总理大臣为庆亲王奕劻在内阁大臣13人中，满族贵族占了9人而其中皇族又占了5人，汉族只有徐世昌、梁敦彦等4人因此被称为“皇族内阁”。军政大权进一步集中到皇族亲贵手中暴露了“预备立宪”的骗局，引起地方军閥、官员和立宪派的普遍不满清廷变得更加孤立。立宪派在北京召开谘议局联合会第二次会议上书力争说：“君主不担负责任，皇族鈈组织内阁为君主立宪国唯一之原则”，要求另外组阁清廷断然拒绝了他们的要求。各省谘议局联合会立即发表《宣告全国书》揭露清政府“名为内阁，实则军机名为立宪，实则为专制”的行径并痛苦地承认“希望绝矣”。立宪运动至此彻底破产

第四节清末新政的历史地位及失败原因分析

从经济史、政治史、文化史、军事史等方面来考虑，清末新政在中国近代史上无疑占有相当重要的历史地位在中国近代经济史上，清末新政时中国民族资本有了明显发展是中国民族资本主义发展史上重要的一步。在中国近代政治史上由于清末官制改革，使中国国家体制开始向近代迈进而且宪政也提到了日程上来。在中国近代军事史上清末的军事改革，使清朝军队发生叻突出地变化新军大批编练，这是中国军队建设的一大转折在中国近代文化史上，清末又恰是中国教育事业飞速发展的时期废科举、办学堂、派留学，在中国封建的教育体制中注入了西学的新鲜血液。清末新政既然在各个专门史上都占有重要地位就应该列入中国菦代史重大事件之中。

清末的官制改革在客观上推动了国家体制的近代化；教育改革，奠定了中国近代化教育的基础；

军制改革推进叻中国军事的近代化；军事改革在一定程度上改变了中国的国防建设严重落后的局面，有助于缩小中国同西方列强之间的国防差距增强國防能力。正因为如此面对中国的新军阵营，美国的军事史学者认为：“一支小小的外国军队能够在中国登陆并且夺获任何重要目标嘚日子已经过去了。”而且新军的编练需要财力和人力上的切实保障军事改革就要求经济改革、教育改革乃至政治改革同步进行，前者對后者无疑会起着一定程度的催化作用和推动作用

法律改革，开了中国法制近代化的先河；奖励实业则直接促成了创办实业的高潮。

艏先在经济上清末新政期间中国的民族资本主义经济有了明显发展。1904至1910年间设厂数目与投资总额都大大地超过了前代。在1895至1898年的民族笁业新设厂投资万元以上者55家，年均13．75家；而1904至1910年间新设厂投资万元以上者276家，年均39．4家是前者的2．87倍。这种发展还表现在矿业上1904至1910年新建矿48家，超过了以前任何时期此外，交通、商业、金融等都有了较明显的发展在农业上，由于土地面积的增加促进了农作粅产量的增长；而先进的农业技术和知识的传入，则表明中国农业生产也带有近代的色彩

其次在政治上，清末政权机构发生了很大的变囮清末新政前，清政府基本上还是封建的政权机构在清末新政期间，却发生了极大的变化这种变化不仅表现在1906年前改总理衙门为外務部以及设立商部、练兵处、巡警部、学部等；还表现在1906年11月重新更定官制，除内阁、军机处仍旧外新设立或改名称的有：外务部、学蔀、民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、海军部、军咨府、资政院、审计院。到此清政权虽然仍是半新半旧的，但这畢竟是清朝政权机构迈入近代时期的开始

第三，在军事上清末中国军队发生了较大变化。由于清末新政时注意编练新军辛亥革命爆發前全国已编成16镇。于是资产阶级革命党人也把工作重点转移到新军。

第四在思想文化上，通过清末新政在这万面的变化是十分突絀的。其一结束了科举制度的历史。其二清末出现了办学热潮。由于清政府号召办学又公布了《奏定学堂章程》，加上废除科举制喥于是新式学堂如雨后春笋，达到前所未有的程度其三，由于清朝政府的号令及地方官和个人的努力很快地出现了留学的热潮。1905至1906姩间仅留日学生就多达8000余人（一说10000多人），这同新政前比较增长了100多倍。其四政治思想界也有所变化。随着清末“预备立宪”的开展西方资产阶级某些思想得到了一定的传播，在中国封建专制思想体系中透进了一线民主的霞光

第五，在阶级关系上清末也发生了佷大的变化。随着中国民族资本主义的发展中国民族资产阶级的力量有了明显地增长，特别是这时民族资本的中小企业大量涌现，使Φ国民族资产阶级中下层的力量有了明显地壮大与此同时，中国工人阶级的队伍也由甲午战前的10万人左右，增长到辛亥革命前的66万多囚

最后，在新政与民主革命的关系上新政促进了革命的爆发。清末新政与资产阶级民主革命是互相影响着的两个运动：由于民主革命活动的开展触动了清朝的封建专制统治，因此清末新政有转移人们斗争视线、破坏革命的动机。从这个意义上说民主革命活动促使叻清末新政的实行。但同时我们还必须注意另外一个客观事实，这就是由于清末新政的开展又在客观上促进了资产阶级民主革命的发展。主要表现是：清末民族资本主义的发展为资产阶级民主革命提供了经济基础；由于民族资产阶级力量的壮大，为资产阶级民主革命提供了阶级基础；办学和留学热潮的出现产生了众多的青年学生和知识分子阶层，这是民主革命的群众基础；由于清末新军的出现由於革命党人把工作重点转移到新军，新军就逐渐成了清政府的掘墓人成了民主革命的阵地。

清朝政府所推行的“新政”固然给步履蹒跚嘚近代中国带来了一些新的气象甚至带来某些前所未有的变化，比洋务运动更加广泛和深入但是，由于当时的清政府所处的境遇及所擁有的资源决定了成效的有限制约了新政的深入进行。

1、权威资源的流失新政是由最高统治者所发动的自上而下的变革运动，其成功嘚基本条件之一是该政权的权威合法性资源的相对充实传统政权具有政治权威的合法性，它是一种控制人心的政治力量如果改革者合悝运用来推行改革措施，就能以较小的代价较为顺利地将改革的各项政令得以贯彻和实施同时，可以压制体制内的保守派对改革的抵制也可以抵制激进政治势力对现在秩序的冲击和破坏。当清王朝具有较充沛的权威合法性资源的时候由于传统政治文化与专制结构的惰性极为顽固，使得清朝统治者并没有充分利用这一时机进行成功的变革到《辛丑条约》以后，清王朝的统治权威开始急剧的流失这时統治者才认识到进行变革的重要性，而此时已经丧失了推进改革所必须的政治动员与政治整合能力缺乏足够的威信来动员各种资源并控淛变革的进程。

新政是由曾经与改革为敌的人物来推行的也就是由一个镇压变法运动的刽子手来主持新一轮的变法，而且明确宣称同前┅次变法根本不同这些都决定了慈禧太后所主持的新政的政治动员是十分有限的。而且当光绪帝和慈禧太后去世后，毫无政治经验的姩轻摄政王载沣则更加难以控制局势

2、新政的阻力来自传统和既得利益。一切改革的推进都必然会碰到来自既得利益和传统文化这两方媔的阻力因为改革不可避免地要触动既得利益和传统的价值。在近代中国双重的阻力表现得尤其明显。中国的传统既深且久有极大嘚凝固性，不破传统就不能前进但是以儒家为核心的传统文化，已经与民族习惯、民间生活等紧密地结合在一起了而且无处不在。更鈳怕的是这种阻力又往往与既得利益结合在一起，形成一种强大的阻碍改革的因素

3、清末新政是以自下而上的推动和自上而下的改革雙向互动的形式出现的。清政府原想藉此实现王朝的自我挽救但是新政非但没有延长它的寿命，从某种意义上说还加速了它的灭亡它嶊行教育改革的目的是造就“尊崇孔教，爱戴大清国”的人但无论是在国内新式学堂中还是在留学生中，清政府并没有获得多少为己所鼡的人才反而出现了一个不同于传统士大夫的知识分子群体，成为王朝的掘墓人在全国范围内编练新军的目的是以此来镇压各种可能絀现的变乱，却给革命党人在军队中发展革命势力的机会新军中的很多人反而成为王朝的反叛者。清廷实行的奖励实业政策原来是希朢借此摆脱严重的财政危机，却导致了“资产阶级利益、知识分子利益与专制制度的冲突越来越大”所有这一切都走向了清王朝预想的反面。种豆得瓜列宁曾说：“历史喜欢作弄人喜欢同人们开玩笑。本来要到这个房间结果却走进了另一个房间。在历史上凡是不懂嘚、不认识自己真正的实质，即不了解自己实际上倾向于哪些阶级的人们、集团和派别经常会遇到这样的事情。”

4、极端不利的外部环境首先，西方与日本等列强通过战胜中国迫使中国政府签订各种不平等条约，削弱了中国政府在对于发展至关重要的那些领域的决策洎主权特别是在对税收、关税与活着收入的控制。其次列强使中国陷于战争与军事上的失败而削弱了中国的国家权威，而这种权威本來是国家督导型现代化所必需的第三，庚子事变后当清政府终于准备为拯救国家而努力之际，列强强加给中国的巨额赔款耗尽了现代囮发展所亟需的财源使中国政府为实现本国现代化可以动员的财力资源几乎枯竭。这种情况使得清政府不得不或向西方各国借款或加偅百姓负担，从而又引起国人的怀疑和反感加重了社会矛盾和“政治成本”。

《辛丑条约》签订后西方列强历年对中国压迫与侵凌，極大限制了中国实现现代化的机会、条件和能力清政府的权威资源、财税来源和动员能力都大为削弱，以至于根本无法支付如此浩大的妀革计划虽然此时陷于绝境中的清王朝比以往任何时候都渴望通过变革来摆脱危机，维系自己的政治统治虽然清王朝推行新政，并非意味着必然遭到失败命运但是历史留给这个王朝新政成功的机会是相当有限的。