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国内综合管廊发展困境剖析与应对策略探讨
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分析城市地下综合管廊建设的困境与对策
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分析城市地下综合管廊建设的困境与对策
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建设地下综合管廊难在哪
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2016年4月，全省各城市都被分配了地下管廊建设任务，并规定在2016年11月底前，各市州地下综合管廊项目要落地。
原标题：建设地下综合管廊难在哪湖北日报讯 记者 彭一苇地下综合管廊是将电力、通信、给水等两种以上的管线，集中设置在同一地下空间而形成的一种现代化、科学化、集约化的城市基础设施。它解决了城市发展过程中各类管线的维修、扩容造成的“马路拉链”和空中“蜘蛛网”问题，是未来城市地下管网改造的趋势。2016年初，我省计划开工建设地下综合管廊150公里，到2016年12月初，开工任务只完成68.5%。奋战一个月，到去年12月底，虽然开工目标最终达到，但几乎是“踩着点”达到的。地下综合管廊建设难在哪？该如何推动建设？重地上轻地下有城市拿不出规划2016年4月，全省各城市都被分配了地下管廊建设任务，并规定在2016年11月底前，各市州地下综合管廊项目要落地。随后，省住建厅不断督促各地加快建设进度，但收效不大。一些城市行动迟缓，首先体现在规划编制上。去年9月，省政府对全省地下综合管廊建设情况进行专项督查，仅武汉、十堰、荆门、孝感4市开建；宜昌、随州、潜江没有完成规划编制；咸宁、鄂州、恩施项目还未立项；神农架林区既没立项也没完成规划。督查后，省政府办公厅对领导不力、工程进展缓慢的城市通报批评，追责问责。去年12月，省住建厅再次汇总各地进度，仍有9个城市地下综合管廊项目尚未开工，12个县级市没有完成规划编制。“主要是思想认识不到位，有些城市没有真正把地下综合管廊纳入重要议事日程，重地上、轻地下的现象仍然存在。”省住建厅相关负责人表示，工作机制不健全、部门协作不紧密，导致工作推进力度不大。目前，我省已明确要求，各级政府要充分认清推进地下综合管廊建设的重要性、必要性、紧迫性，再不许拖拉。新区容易老城难办可随旧城改造逐步解决地下综合管廊虽然可以根治“马路拉链”，但建设时仍需大面积开挖地面，在老城区很难放开手脚。我省一些城市已经遇到这一难题。武汉市规划的黄孝河地下综合管廊，需要穿越京广铁路线，办理相关手续难。十堰市老城区地下综合管廊项目，也需要拆迁房屋10余万平方米……正因为在老城区建设困难，很多城市开建地下综合管廊，大都选择在新区启动。去年12月，黄石市大冶湖生态核心区地下综合管廊项目开工。管廊共计104公里。同月，襄阳市首条地下综合管廊在东津新区开工建设，全长3573米。从2012年起，孝感临空经济区启动核心区综合管廊工程，全长18.5公里，今年将全部建成。荆门市也在漳河新区北片区规划全长103.09公里的管廊工程，目前已与道路同步建成地下综合管廊17.26公里。省住建厅相关负责人表示，老城区地下管廊建设，可结合地铁建设、河道治理、道路整治、棚户区改造等逐步推进，这样可减少大量成本和时间，加快进度。花钱买服务没那么简单十堰攻克300多个问题建设地下综合管廊，国家鼓励采用PPP模式，但PPP投融资模式是新事物，不少城市没有实践经验，难以落地。“地下综合管廊一次性投入大、施工工艺复杂，PPP模式是最佳选择。”十堰市住建委主任张清甫说，PPP前期工作繁多，需要进行大量协调。人员机构如何整合？十堰成立由市长任指挥长、21个职能部门和管线单位为成员的指挥部，成立由常务副市长任组长的市PPP工作领导小组，专门成立城建档案和地下管线处，住建、财政、发改、规划等10余个部门抽调人员合署办公。建设缺资金怎么办？十堰采取竞争性磋商采购方式，先后吸引30多家企业参与竞争，最终选择中建股份有限公司作为社会资本合作方，共同组建PPP项目公司，授予30年特许经营权。“初期摸索，难免走一些弯路。”张清甫说，十堰市高度重视，集中解决了300多个问题，PPP模式才得以顺利推行。如今，十堰以9亿元的中央投资和3亿元的地方投资，成功撬动社会投资40多亿元，预计今年可全面完成试点建设任务。
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又好又快推进地下综合管廊建设
&&(点击： )
——访中国工程院院士钱七虎
中国建设报记者& 任佳
我国正处在城镇化的快速发展时期，加强城市地下综合管廊建设非常必要和迫切。近日，记者采访了我国著名的防护工程和地下工程专家、中国工程院院士钱七虎。他表示，建设地下综合管廊具有重要意义，可以推进新型城镇化发展、补齐城市基础设施“短板”，实现城市发展方式的转变。
记 &者：您认为我国城市地下综合管廊建设存在哪些问题，如何解决？
钱七虎：地下综合管廊的建设管理是一个跨行业、跨部门与单位的协同工程。过去我国综合管廊“建而不入”、“建后难管”的病根在于分头管理的市政体制与条块分割的部门所有制，破除分头管理与部门分割的利器是“法治”，首先要有法可依，要通过人大立法，对综合管廊的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权、使用权以及入廊有偿使用费的收取原则、标准等，作出明确具体规定。
国外的先进经验是先立法、后建设，这样才能有序有力推进建设。在这方面，可以借鉴德国的《城市建设法典》、日本的《关于建设共同沟的特别措施法》等法规；也可参照上海的《上海市城市道路架线管理办法》和重庆的《重庆市管线工程规划管理办法》予以补充、修改和完善。
当前我国提出了推进城市地下综合管廊建设的决策部署、总体要求和任务目标，建议加强顶层设计、明确主管部门、建立协调机制；立法、规划跟进；制定路线图、时间表，完善相关政策，积极有序推进，又好又快推进地下综合管廊建设。
记 &者：地下空间是城市十分珍贵的有限资源，建在地下的综合管廊应如何规划？
钱七虎：地下综合管廊是城市地下空间利用的有机组成部分，其规划应与城市地下空间规划同步协调进行，特别应大力提倡综合管廊建设与地铁建设、地下步行通道建设、地下快速路和贮排雨洪的蓄排系统建设相整合，从而达到集约利用地下空间资源、减小社会干扰、降低施工建设总量成本的效果。例如，中国台北东西综合管廊的建设全长6.3公里，其中2.7公里与地铁整合建设；2.5公里与地下街、地下车库同步建设，从而大大降低建设总成本，有效推进了综合管廊的建设。
关于燃气和雨污管线的入廊问题。我认为现有争议的焦点是燃气易燃易爆，危害管廊安全。实际上这是因果倒置，过去发生的燃气爆炸事故，是因为管线直埋于地下，导致管线检查维护无法到位而引起的。现在将燃气管线统一纳入综合管廊，就可及时检查、维护和监控，而且管廊的安全度相较直埋管线提高了几个数量级，从而能够有效避免燃爆事故的发生。雨污管线，首先要雨污分流，污水管线应纳入统一管廊，而雨洪管线则不宜入廊。这是因为雨洪排水管线现在要从一年一遇提高到十年一遇或者三十年一遇的排洪标准、体量甚大，难以纳入统一管廊，可以学习马来西亚吉隆坡的经验，雨洪管线与城市地下快速路相整合：无雨时，快速路通车；中小雨时，路面下排泄雨水，路面仍通车；暴雨时，则快速路禁止通车，全断面仅供排泄雨洪。
记 &者：如何建立综合管廊管理体制，确保地下综合管廊正常运行？
钱七虎：地下综合管廊是一个跨部门、跨领域的复杂工程。给水、排水、电力、电信、广电、燃气、供热……各管线单位分属不同行政主管。管线性质各异，有液体、气体，有强电、弱电、有管有缆，有防震的，有防爆的，具有消防、通风、供电、照明、监控和报警、标识等各种附属设施，涉及部门还有公安、人防、消防、园林，是一个跨行业、跨组织的协同工程。
为了克服条块分割、分头管理的弊端，达到统一协调，当前在尊重现有各部门职能分工的基础上，各地应尽快建立城市综合管廊管理机构，承担规划编制、项目审批、设计审查、安全监管、信息共享、项目投融资、专家咨询等的综合协调事宜，制订地下综合管廊管理办法、指导运营单位完善管理制度，确保地下综合管廊正常运行，做好突发事件和应急管理工作。
记 &者：综合管廊资金投入很大，如何创新投融资机制？
钱七虎：创新投融资机制的关键是吸引社会资本参与建设与运营。同时要严格“风险分担”，即政府理应承担的风险不应由社会资本“共同承担”，PPP模式中投资风险不应全由项目公司承担，不应让社会资本捆绑打包更大的建设项目。要合理确定项目公司（SPV）资本金比例和政府在项目公司中的持股比例。另外，可以采取政府提供购买服务协议的方式，解决经营收益不确定性问题。在相关标准出台之前，采取“政府付费”模式，由政府提供购买服务协议的方式解决经营收益不确定性的问题。待相关标准出台后，可采取“使用者付费+政府可行性缺口补贴”模式，即在管线单位入廊收费无法平衡项目合理投资回报及运营成本时，由政府提供可行性缺口补贴。还要杜绝捆绑打包，增大未来投资风险。（摘自2017年7月31日《中国建设报》8版）
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节能环保PPP项目难推进 地下管廊建设深陷两大困境
“因此，地下综合管廊建设还不宜大范围铺开，先在有条件的城市进行试点，来探索合适的解决之道。各个城市也要根据自身需要和财力状况等因素，因地制宜地进行建设。”张燎建议。
　　必须打破&各自为政&　　此外，各单位之间的利益纷争，是地下管廊难以顺利推进的另一主要原因。　　目前，地下管廊分为廊体和管线两部分，而管线部分则主要掌握在各大管线公司手里。由于体制分割，不同的管线牵扯到的利益主体不同，这也是导致城市建设中&你挖了我填，你填好我再挖&的根源。　　张燎指出，一些单位都有自己的施工部门和养护部门，这在以往&各自为政&的模式中，可以据此享有很大的利益。如果采用综合管廊的模式，不但需要付钱入廊，还会削弱自己的利益。这种既有的利益格局，使得综合管廊在以往的推行中一直很困难。　　上海张杨路地下管廊就曾遭遇被闲置的尴尬，原因是有权属单位故意避开张杨路，宁愿选择在周边道路开挖铺设管线也不愿意入廊。　　张燎认为，此次《意见》明确入廊要求的规定，或将有助于解决这一难题：&城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。&　　对于这种故意避开地下综合管廊重新开挖的行为，《意见》也明确提出三不原则予以禁止：&在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。&这也将进一步堵住管线公司自行铺线，明确了建设需要&通盘考虑&，不能&各自为政&。　　张燎认为，要想破解之前地下管线各自为政的局面，还需要中央部门、央企、地方政府等多方合作。　　&地下管廊运营牵涉到自来水管、污水管、电力管线、煤气管、通讯电缆等管线权属单位的利益，这些单位未必会放弃既得利益。同时，电力、通信等行业单位又多是央企，如果这些企业不配合，地方政府也无能为力。因此，这就需要国资委等更高层级的协调和推动。&张燎说。
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