美国和日本大交通体制的借鉴
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交通运输体系是经济社会发展的血脉，交通行政管理是行政管理体制的重要组成部分。党的十七大报告提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”因而，优化交通部门组织架构，建立健全适应我国交通事业发展要求的现代化大交通运输体制，是事关我国长远发展的一项重要任务。从国际上看，一些发达国家早就在交通运输体系方面进行了成功的改革，美国、日本均是在建立大交通运输系统方面取得卓越成绩的国家，在大交通行政管理体制上有其鲜明的特点和较为成熟的做法。我国推进大交通体制建设可以合理借鉴这两国的有益经验。
一、美国和日本大交通体制的建立
现代交通运输系统由公路、铁路、航空、水运、管道等多种运输方式组成。对任何国家而言，交通运输业都是一个国家的重要国民经济基础产业，对国家经济社会发展有着重要的影响。国外主要发达国家交通行政管理体制经历了由分散走向集中的历史过程。其中，美国是世界上最早探索实行大交通体制改革的国家之一，日本则被人们称为是正在实施“超大交通”的国家。
美国是当前发达国家中成功拥有世界上最四通八达地综合交通运输体系的国家之一。早在20世纪60年代，美国就开始了大交通体制的改革。1966年10月，美国国会通过了美国运输部法案，将原来在联邦政府中管理交通运输事务的8个部、委，30多个局、处的管理业务范围全部纳入运输部。日美国运输部正是成立。美国运输部下设部长办公室和12 个职能机构，这些机构分别为：联邦航空管理局、联邦公路管理局、联邦汽车运输安全管理局、联邦铁路管理局、联邦公共交通管理局、海运管理局、联邦公路交通安全管理局、监察办公室、管道和危险材品办公室、研究与科技创新管理局、圣劳伦斯河航道开发公司、地面运输委员会。这些机构有效管理着美国的交通运输。
日本交通的高效、便捷，即便在发达国家中也属典型。目前，日本已在全国范围内建成了海陆空密切协作的现代化交通枢纽运输体系，成功缓解了由于地少人多、城市人口密集、建筑物星罗密布而导致的交通运输压力等焦点问题。2001年1月，日本中央政府的机构改组得以最终完成，原来的1府22个省厅被综合改编成1府1委12省厅。其中新成立的国土交通省，就是将运输省、建设省、国土厅、北海道开发厅合并而成。至此，日本的“超大交通”行政体制改革拉开帷幕。国土交通省的业务范围包括道路、港湾、河川、国土计划、都市、住宅、政府厅舍营缮的建设与维持管理等，不仅管辖全国的铁路、航空、公路、海事等所有交通运输部门，而且还负责国家建筑、国土资源的整治、利用等项工作。成立国土交通省的目的是为了使日本国土资源能够最有效地综合利用及系统开发，以保持最大限度地利用海陆空立体空间和各种资源。目前，国土交通省的工作人员数，在日本的中央政府各机关人员编制中排名第二，仅位列在包含自卫队在内的防卫省之后。
二、美国和日本大交通体制的主要特点
综观美国和日本的大交通行政管理体制，其显著特点如下：
（一）大规划管理
不论美国还是日本，对现代交通运输系统的改革，都是站在战略管理规划高度来谋划交通管理。在大交通体制的建设过程中，不是只站在交通运输上看交通问题，而是把交通问题放到国土开发、住房、旅游、邮政、能源、环境保护及其他资源管理的方方面面中，去综合规划管理，合理布局交通结构。
以日本为例，作为一个四面环海的岛国，平原面积较小,城市人口却占全国人口总数的80%，是世界上人均拥有汽车数量最多的国家之一。日本通过大部制交通改革的规划，将建设省、国土厅等纳入本国大交通的核心部门，从大规划角度合理构建交通运输体系，从基础上就规划土地资源、能源等的合理利用与统筹进行安排。通过这种深层次的大交通体制的建立与融合，不仅多元化地使交通运输体系得到完善，避免了重复建设和浪费，还能有效地整合各种资源，提高土地、空间、海洋等的有效利用，最大限度地提升交通运输产业的战略价值。
（二）分级层管理
美国和日本实施大交通行政管理体制后，在行政职权设置上，并没有因为大部制的中央集权而干扰地方行政职权的行使。恰恰相反，中央大交通管理部门不直接管理地方交通，而是采取中央和地方分级管理的办法，既保证中央政府的统一协调，又充分调动地方政府管理的积极性。
美国国会公布的运输部法令中明确指出：“设立运输部的目的是为了把联邦政府对于水、陆、空交通的管理职能由过去的分散管理转为统一管理，以保证政府对各种运输方式的发展进行统一规划、组织、协调和强化管理效能，其主要工作是制订运输政策、确保运输安全及负责对各种运输方式的扶持计划”。 [1] 美国运输部法令进一步表明，中央和地方州、市交通主管部门之间，没有行政隶属关系，美国各个州、县交通运输管理部门与联邦运输部都是独立平行关系，美国联邦运输部仅是从全国整体交通布局及在各州的交通营运体系出现问题或相互产生矛盾时，予以沟通、联络，并通过调停，依法协商解决争端。
日本国土交通省总体上分为两大类：本省和外局。本省包括内部部局、施设、特别机关、地方分支部局四个部门；外局包括船员劳动委员会、海上保安厅、海滩审判厅、气象厅等部门。其中内部部局又下辖航空局、铁道局、道路局、海事局、河川局、港湾局等等。日本国土交通省从机构设置上保证了层级管理。
（三）智能化管理
在交通管理方法上，随着运输系统技术革命的不断加速，美国和日本均在交通行政管理过程中，大量运用计算机和信息技术，并非常重视智能化技术的开发与使用，在公路、铁路、航空、水运、管道等多种运输方式中，打造多维度交通运输体系智能化管理平台。
在日本，无论是在公交车站侯车，还是从事港口码头装卸、储运、清关、堆放来自世界各国的集装箱等复杂服务，一律采用电脑自动化信息管理。比如，当您站在公交站牌下听到电子屏幕发出提示音后，就会知晓公共汽车正从前一站向您驶来。于1996年开始启用的东京警视厅交通管制中心是目前全世界规模最大、技术最先进的城市交通管控中心之一，而日本名古屋港务当局运用的EDI系统，会将每一天都如小山般一样多的集装箱繁杂服务，管理得有条不紊，轻松自在。美国更是注意在大交通管理中娴熟地运用智能化电子网络管理技术，比如，其在航空领域使用的ATOS--航空运输监控系统，就采用高科技的审定和监察方法，将风险隐患排除在检查阶段。通过计算机、先进信息技术的优势，形成集信息采集、信息发布、信息处理、信息反馈于一体的智能化交通信息传达系统和平台。
三、美国和日本大交通体制发展中的经验
美国、日本的大交通体制建设特点鲜明，成绩斐然，一些有益的经验对我国推进大交通体制建设，具有启迪作用。
（一）积极建立一体化交通
交通一体化是指：“通过协调各级管理部门、基础设施、管理措施、价格调整及土地利用等因素来发展交通，从而提高运输体系的整体效益的一项交通政策”。[2]美国、日本自实施大交通行政体制改革以来，非常注意各种交通运输方式之间的相互衔接与一体化建设，合理配置资源，大力减少对环境的破坏和对能源的浪费使用，积极促进天空、土地、海洋资源的合理利用与公共交通系统的协调发展，既降低了行政成本，又充分内蕴着以人为本，最大限度地方便居民、货物的出行与运输，达到“无缝隙中转行程”的目的。如在日本，任何城镇、乡村1小时内均可通过四通八达的交通运输系统到达等级干线公路。
（二）健全完善交通法律法规
在大交通运输体系的建设过程中，美国、日本都极为重视交通运输的法律、法规建设。多年来，美、日根据不同时期的交通运输状况，颁布、制定了与之相适应的一系列的交通运输法律法规，有力促进了本国大交通体制的建设。
在美国，仅与道路交通相关的法律法规就多达10余部，例如《紧急医疗服务制度》、《交通事故地点的鉴别与监护》、《机动车辆定期检验法》、《交通事故调查与报告规定》、《交通法庭组织法》等等。日本的交通法律法规建设不仅完备，警察们更是有法必执，执法必严。对于酒后驾车和肇事后不作为行为，日本规定：“每1毫升血液中的酒精成分为0. 15mg则视为酒驾，依法可判1年以下徒刑或罚款30万日元(相当于2万多元人民币)以下；如果是醉驾，则可判3年以下徒刑或罚款50万日元(近4万元人民币)以下；如果肇事逃逸或事故后不作为，将受到5年以下的徒刑或50万日元以下的罚款”。[3]
在大交通运输体系的建设过程中，美国、日本将国家运输政策、规划、机构的设置、机构的变更、管理者与被管理者的权力与义务、交通建设资金来源与分配等等大到政策，小到行为细则，都尽可能地以立法形式予以规定，这使行政管理执法人员在处理交通事件时，有法可依，有法必依，保证国家对交通运输的有效管理，推进大交通体制的日趋完善。
（三）宏观调控交通企业运营
对每个国家而言，交通运输业都是非常重要的基础产业。因而美国、日本政府对本国重要的桥梁、飞机场，公路、水道等重点设施均予以必要的投资建设，但是政府并不直接干预各交通企业的经营行为。中央政府对交通运输市场进行宏观调控，对交通运输结构、行业经营走向等方面予以适时、适当地引导。交通管理部门的主要职责是创造良好的市场竞争环境及建立公平的竞争秩序，并对交通运输行业中出现的不当经营行为，进行监督与协调。其中，中央政府对交通产业结构等的调整，不像对其它类型的企业一样，完全按照市场规律和经济手段调节，而是同时采用技术标准、运输安全措施、环境影响标准、营运执照制度、对运输业的扶植制度、对运输业的财政补贴、运价审批制度等非市场经济手段来促进和整合运输方式的发展。[4] 例如，美国联邦铁路管理局不直接管理铁路企业，铁路行业协会才是真正对铁路企业予以管理的行业自律部门。
2008年以来，我国开始了大交通行政体制改革的步伐，尽管取得了一些成效，但总体而言仍然处于探索阶段。[5]美国、日本在推进大交通行政管理体制的经验，对我国目前正在进行的大交通改革将起到借鉴作用。在下一步的行政体制改革中，我国要从国情出发，合理借鉴国外经验，进一步推进大交通体制改革，最终建立较为科学、合理的综合交通运输体系，从而进一步促进经济社会的健康、协调、可持续发展。
[1] 王先进,杨雪英主编.国外交通行政管理体制[M].北京:人民交通出版社,2008.49.
[2] May AD.Intergrated transport strategies: a new approach to urban transport policy formulation in the UK, Transport Review s,):233-247.
[3] 张准民,周瑾.韩国、日本道路交通管理状况的考察、借鉴和启示[J].上海公安高等专科学校学报,2004（10）：93.
[4] 黄民,张建平主编.国外交通运输发展战略及启示[M].北京:中国经济出版社,2007：16.
[5] 张通. 关于推进我国行政管理体制改革的思考[J].行政管理改革,2010(2): 31.
来源：《行政管理改革》2012年第10期
（责任编辑：秦华、赵晶)
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