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安全生产管理知识(2011版)
第一章 安全生产管理基本理论 搞好安全生产管理，是全面落实科学发展观的必然要求，是建设和谐社会的迫切需要， 是各级政府和生产经营单位做好安全生产工作的基础。 安全生产管理不仅具有一般管理的规 律和特点，还有自身的特殊范畴和方法。本章简要介绍了安全生产管理基本概念、现代安全 管理理论、我国安全生产管理方针及其现状。 第一节 安全生产管理基本概念 一、安全生产、安全生产管理 （一）安全生产 《辞海》将“安全生产”解释为：为预防生产过程中发生人身、设备事故，形成良好劳 动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。 《中国大百科全书》 将“安全生产”解释为： 旨在保护劳动者在生产过程中安全的一项方针， 也是企业管理必须遵循的一项原则， 要求最 大限度地减少劳动者的工伤和职业病， 保障劳动者在生产过程中的生命安全和身体健康。 后 者将安全生产解释为企业生产的一项方针、 原则和要求， 前者则解释为企业生产的一系列措 施和活动。根据现代系统安全工程的观点，安全生产，一般意义上讲，是指在社会生产活动 中，通过人、机、物料、环境的和谐运作，使生产过程中潜在的各种事故风险和伤害因素始 终处于有效控制状态，切实保护劳动者的生命安全和身体健康。 （二）安全生产管理 安全生产管理是管理的重要组成部分，是安全科学的一个分支。所谓安全生产管理，就 是针对人们在生产过程中的安全问题， 运用有效的资源， 发挥人们的智慧， 通过人们的努力， 进行有关决策、计划、组织和控制等活动，实现生产过程中人与机器设备、物料、环境的和 谐，达到安全生产的目标。 安全生产管理的目标是，减少和控制危害，减少和控制事故，尽量避免生产过程中由于 事故所造成的人身伤害、财产损失、环境污染以及其他损失。安全生产管理包括安全生产法 制管理、行政管理、监督检查、工艺技术管理、设备设施管理、作业环境和条件管理等方面。 安全生产管理的基本对象是企业的员工，涉及到企业中的所有人员、设备设施、物料、 环境、财务、信息等各个方面。安全生产管理的内容包括：安全生产管理机构和安全生产管 理人员、安全生产责任制、安全生产管理规章制度、安全生产策划、安全培训教育、安全生 产档案等。 二、事故、事故隐患、危险、危险源与重大危险源 （一）事故 《现代汉语词典》对“事故”的解释是：多指生产、工作上发生的意外损失或灾祸。 在国际劳工组织制定的一些指导性文件，如《职业事故和职业病记录与通报实用规程》 中，将职业事故定义为：“由工作引起或者在工作过程中发生的事件，并导致致命或非致命 的职业伤害。 ”我国事故的分类方法有多种。 《企业职工伤亡事故分类标准》 （GB ） ，综合考虑起因物、引起事故的诱导 性原因、致害物、伤害方式等，将企业工伤事故分为 20 类，分别为物体打击、车辆伤害、 机械伤害、起重伤害、触电、淹溺、灼烫、火灾、高处坠落、坍塌、冒顶片帮、透水、放炮、 火药爆炸、瓦斯爆炸、锅炉爆炸、容器爆炸、其他爆炸、中毒和窒息及其他伤害等。 《生产安全事故报告和调查处理条例》 （国务院令第 493 号）将“生产安全事故”定义 为： 生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事件。 根据生产安全事故造成 的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级： 1． 特别重大事故， 是指造成 30 人以上死亡， 或者 100 人以上重伤 （包括急性工业中毒， 下同） ，或者 1 亿元以上直接经济损失的事故； 2．重大事故，是指造成 10 人以上 30 人以下死亡，或者 50 人以上 100 人以下重伤，或者 5000 万元以上 1 亿元以下直接经济损失的事故； 3．较大事故，是指造成 3 人以上 10 人以下死亡，或者 10 人以上 50 人以下重伤，或者 1000 万元以上 5000 万元以下直接经济损失的事故； 4．一般事故，是指造成 3 人以下死亡，或者 10 人以下重伤，或者 1000 万元以下直接 经济损失的事故。 该等级标准中所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。 （二）事故隐患 国家安全生产监督管理总局颁布的第 16 号令《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》 ， 将“安全生产事故隐患”定义为：“生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、 规程和安全生产管理制度的规定， 或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生 的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。” 事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患是指危害和整改难度较小， 发现后能够立即整改排除的隐患。 重大事故隐患是指危害和整改难度较大， 应当全部或者局 部停产停业， 并经过一定时间整改治理方能排除的隐患， 或者因外部因素影响致使生产经营 单位自身难以排除的隐患。 企业、政府和公众等多方综合性地开展隐患辨识、评价、消除、整改、监控等活动和措 施，使生产安全系统的事故风险处于可接受水平的过程即为隐患治理。 （三）危险 根据系统安全工程的观点， 危险是指系统中存在导致发生不期望后果的可能性超过了人 们的承受程度。 从危险的概念可以看出， 危险是人们对事物的具体认识， 必须指明具体对象， 如危险环境、危险条件、危险状态、危险物质、危险场所、危险人员、危险因素等。 一般用风险度来表示危险的程度。 在安全生产管理中， 风险用生产系统中事故发生的可 能性与严重性的结合给出，即 R=f（F，C） 式中 R――风险： F――发生事故的可能性； C――发生事故的严重性。 从广义来说， 风险可分为自然风险、 社会风险、 经济风险、 技术风险和健康风险等五类。 而对于安全生产的日常管理，可分为人、机、环境、管理等四类风险。 （四）海因里希法则 这个法则是 1941 年美国的海因里希从统计许多灾害开始得出的。当时，海因里希统计 了 55 万件机械事故，其中死亡、重伤事故 1666 件，轻伤 48334 件，其余则为无伤害事故。 从而得出一个重要结论，即在机械事故中，伤亡、轻伤、不安全行为的比例为 1∶29：300， 国际上把这一法则叫事故法则，见图 1―1。这个法则说明，在机械生产过程中，每发生 330 起意外事件，有 300 件未产生人员伤害，29 件造成人员轻伤，1 件导致重伤或死亡。 对于不同的生产过程，不同类型的事故，上述比例关系不一定完全相同，但这个统计规 律说明了在进行同一项活动中，无数次意外事件，必然导致重大伤亡事故的发生。国际油气 生产者协会（International Association of Oil ＆ Gas Producers，简称 OGP）第 391 号 2007 年安全绩效指标报告中事故三角见图 1―2。 图中表明 OGP 组织中所有成员以及石油 公司和承包商的死亡、损工伤害和可记录伤害事故统计数据比例关系。 OGP 是石油行业的 一个国际化机构，其会员包括各国最主要的国际化的私营、国有石油和天然气公司，以及工 业协会和主要的上游服务公司。 OGP 成员生产的石油占世界总产量的 50％以上， 天然气占世 界总产量的三分之一以上。 事故法则说明， 要防止重大事故的发生必须减少和消除无伤害事 故，要重视事故的苗头和未遂事故，否则终会酿成大祸。例如，某机械师企图用手把皮带挂到正在旋转的皮带轮上，因未使用拨皮带的杆，且站在摇晃的梯板上，又穿了一件宽大的长 袖工作服，结果被皮带轮绞入，导致死亡。事故调查结果表明，他这种上皮带的方法使用已 有数年之久，手下工人均佩服他手段高明。查阅前四年病志资料，发现他有 33 次手臂擦伤 后治疗处理记录。这一事例说明，事故的后果虽有偶然性，但是不安全因素或动作在事故发 生之前已暴露过许多次，如果在事故发生之前，抓住时机，及时消除不安全因素，许多重大 伤亡事故是完全可以避免的。图 1―1 海因里希法则图 1―2 OGP 事故三角 （五）危险源 从安全生产角度解释，危险源是指可能造成人员伤害和疾病、财产损失、作业环境破坏 或其他损失的根源或状态。 根据危险源在事故发生、发展中的作用，一般把危险源划分为两大类，即第一类危险源 和第二类危险源。 第一类危险源是指生产过程中存在的， 可能发生意外释放的能量， 包括生产过程中各种 能量源、能量载体或危险物质。第一类危险源决定了事故后果的严重程度，它具有的能量越 多，发生事故后果越严重。 第二类危险源是指导致能量或危险物质约束或限制措施破坏或失效的各种因素。 广义上 包括物的故障、人的失误、环境不良以及管理缺陷等因素。第二类危险源决定了事故发生的 可能性，它出现越频繁，发生事故的可能性越大。在企业安全管理工作中， 第一类危险源客观上已经存在并且在设计、 建设时已经采取了 必要的控制措施，因此，企业安全工作重点是第二类危险源的控制问题。 从上述意义上讲，危险源可以是一次事故、一种环境、一种状态的载体，也可以是可能 产生不期望后果的人或物。液化石油气在生产、储存、运输和使用过程中，可能发生泄漏， 引起中毒、火灾或爆炸事故，因此充装了液化石油气的储罐是危险源；原油储罐的呼吸阀已 经损坏，当储罐储存了原油后，有可能因呼吸阀损坏而发生事故，因此损坏的原油储罐呼吸 阀是危险源；一个携带了 SARS 病毒的人，可能造成与其有过接触的人患上 SARS，因此携带 SARS 的人是危险源；操作过程中，没有完善的操作标准，可能使员工出现不安全行为，因 此没有操作标准是危险源。 （六）重大危险源 为了对危险源进行分级管理， 防止重大事故发生， 提出了重大危险源的概念。 广义上说， 可能导致重大事故发生的危险源就是重大危险源。 我国新颁布的标准《危险化学品重大危险源辨识》 （GB 1）和《中华人民共 和国安全生产法》 （以下简称《安全生产法》 ）对重大危险源作出了明确的规定。 《安全生产 法》第九十六条的解释是：重大危险源，是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或者储存 危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的单元（包括场所和设施） 。当单元中有 多种物质时，如果各类物质的量满足下式，就是重大危险源：式中 qi――单元中物质 i 的实际存在量； Qi――物质 i 的临界量； N――单元中物质的种类数。 在《危险化学品重大危险源辨识》 （GB 1）标准（见附录一）中，表 1 将容 易引发事故的 78 种化学品按照《危险货物分类和品名编号》归类，划分为爆炸品，易燃气 体、毒性气体，易燃液体，易于自燃的物质、遇水放出易燃气体的物质，氧化性物质、有机 过氧化物、 毒性物质 6 大类 9 小类， 给出了 78 种典型危险化学品属于重大危险源的临界量。 表 2 给出了其他爆炸品、气体、易燃液体、易燃固体、易于自燃的物质、遇水放出易燃气体 的物质、氧化性物质、有机过氧化物、毒性物质 6 大类 9 小类属于重大危险源的『临界量。 不同国家和地区的政府部门对重大危险源的定义、 规定的临界量是不同的。 无论是重大危险 源的范围，还是重大危险源临界量，都是为了防止重大事故发生，在综合考虑了国家的经济 实力、人们对安全与健康的承受水平和安全监督管理的需要给出的。 三、安全、本质安全 安全与危险是相对的概念， 它们是人们对生产、 生活中是否可能遭受健康损害和人身伤 亡的综合认识。按照系统安全工程的认识论，无论是安全还是危险都是相对的。 （一）安全 安全，泛指没有危险、不出事故的状态。汉语中有“无危则安，无缺则全”；安全的英 文为 safety，指健康与平安之意；梵文为 sarva，意为无伤害或完整无损； 《韦氏大词典》 对安全定义为“没有伤害、损伤或危险，不遭受危害或损害的威胁，或免除了危害、伤害或 损失的威胁”。 生产过程中的安全， 即安全生产， 指的是“不发生工伤事故、 职业病、 设备或财产损失”。 工程上的安全性，是用概率表示的近似客观量，用以衡量安全的程度。 系统工程中的安全概念， 认为世界上没有绝对安全的事物， 任何事物中都包含有不安全 因素，具有一定的危险性。安全是一个相对的概念，危险性是对安全性的隶属度；当危险性低于某种程度时，人们就认为是安全的。安全工作贯穿于系统整个寿命期间。 （二）本质安全 本质安全是指通过设计等手段使生产设备或生产系统本身具有安全性， 即使在误操作或 发生故障的情况下也不会造成事故。具体包括两方面的内容： 1．失误――安全功能 指操作者即使操作失误，也不会发生事故或伤害，或者说设备、设施和技术工艺本身具 有自动防止人的不安全行为的功能。 2．故障――安全功能 指设备、 设施或生产工艺发生故障或损坏时， 还能暂时维持正常工作或自动转变为安全 状态。 上述两种安全功能应该是设备、 设施和技术工艺本身固有的， 即在它们的规划设计阶段 就被纳入其中，而不是事后补偿的。 本质安全是生产中“预防为主”的根本体现，也是安全生产的最高境界。实际上，由于 技术、资金和人们对事故的认识等原因，目前还很难做到本质安全，只能作为追求的目标。 （三）安全许可 安全许可是指国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材 生产企业实行安全许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。 第二节现代安全生产管理理论 安全生产管理随着安全科学技术和管理科学的发展而发展， 系统安全工程原理和方法的 出现，使安全生产管理的内容、方法原理都有了很大的拓展。 一、安全生产管理发展历史 人类要生存、要发展，就需要认识自然、改造自然，通过生产活动和科学研究，掌握自 然变化规律。科学技术的不断进步，生产力的不断发展，使人类生活越来越丰富，但也产生 了威胁人类安全与健康的安全问题。 人类“钻木取火”的目的是利用火， 如果不对火进行管理， 火就会给使用火的人们带来 灾难。在公元前 27 世纪，古埃及第三王朝在建造金字塔时，组织 10 万人用 20 年的时间开 凿地下甬道和墓穴及建造地面塔体。 对于如此庞大的工程， 生产过程中没有管理是不可想象 的。在古罗马和古希腊时代，维护社会治安和救火的工作由禁卫军和值班团承担。到公元 12 世纪，英国颁布了《防火法令》 ，17 世纪颁布了《人身保护法》 ，安全管理有了自己的内 容。 我国早在先秦时期， 《周易》一书中就有“水火相忌”、“水在火上，既济”的记载， 说明了用水灭火的道理。 自秦人开始兴修水利以来， 几乎历朝历代都设有专门管理水利的机 构。到北宋时代，消防组织已相当严密。据《东京梦华录》一书记载，当时的首都汴京消防 组织相当完善，消防管理机构不仅有地方政府，而且由军队担负值勤任务。 18 世纪中叶，蒸汽机的发明引起了工业革命，大规模的机器化生产开始出现，工人们 在极其恶劣的作业环境中从事超过 10 小时的劳动， 工人的安全和健康时刻受到机器的威胁， 伤亡事故和职业病不断出现。 为了确保生产过程中工人的安全与健康， 人们采用了很多种手 段改善作业环境， 一些学者也开始研究劳动安全卫生问题。 安全生产管理的内容和范畴有了 很大发展。 20 世纪初，现代工业兴起并快速发展，重大生产事故和环境污染相继发生，造成了大 量的人员伤亡和巨大的财产损失， 给社会带来了极大危害， 使人们不得不在一些企业设 置专职安全人员从事安全管理工作， 一些企业主不得不花费一定的资金和时间对工人进行安 全教育。到了 20 世纪 30 年代，很多国家设立了安全生产管理的政府机构，发布了劳动安全 卫生的法律法规，逐步建立了较完善的安全教育、管理、技术体系，初具现代安全生产管理雏形。 进入 20 世纪 50 年代，经济的快速增长，使人们的生活水平迅速提高，创造就业机会、 改进工作条件、公平分配国民生产总值等问题，引起了越来越多经济学家、管理学家、安全 工程专家和政治家的注意。 工人强烈要求不仅要有工作机会， 还要有安全与健康的工作环境。 一些工业化国家， 进一步加强了安全生产法律法规体系建设， 在安全生产方面投入大量的资 金进行科学研究， 产生了一些安全生产管理原理、 事故致因理论和事故预防原理等风险管理 理论，以系统安全理论为核心的现代安全管理方法、模式、思想、理论基本形成。 到 20 世纪末，随着现代制造业和航空航天技术的飞速发展，人们对职业安全卫生问题 的认识也发生了很大变化，安全生产成本、环境成本等成为产品成本的重要组成部分，职业 安全卫生问题成为非官方贸易壁垒的利器。在这种背景下， “持续改进” 、 “以人为本”的健 康安全管理理念逐渐被企业管理者所接受， 以职业健康安全管理体系为代表的企业安全生产 风险管理思想开始形成， 现代安全生产管理的内容更加丰富， 现代安全生产管理理论、 方法、 模式及相应的标准、规范更加成熟。 现代安全生产管理理论、方法、模式是 20 世纪 50 年代进入我国的。在 20 世纪六七十 年代，我国开始吸收并研究事故致因理论、事故预防理论和现代安全生产管理思想。20 世 纪八九十年代，开始研究企业安全生产风险评价、危险源辨识和监控，一些企业管理者开始 尝试安全生产风险管理。20 世纪末，我国几乎与世界工业化国家同步研究并推行了职业健 康安全管理体系。进入 21 世纪以来，我国有些学者提出了系统化的企业安全生产风险管理 理论雏形，认为企业安全生产管理是风险管理，管理的内容包括危险源辨识、风险评价、危 险预警与监测管理、 事故预防与风险控制管理及应急管理等。 该理论将现代风险管理完全融 人到了安全生产管理之中。 二、安全生产管理原理与原则 安全生产管理作为管理的主要组成部分， 遵循管理的普遍规律， 既服从管理的基本原理 与原则，又有其特殊的原理与原则。 安全生产管理原理是从生产管理的共性出发， 对生产管理中安全工作的实质内容进行科 学分析、综合、抽象与概括所得出的安全生产管理规律。 安全生产原则是指在生产管理原理的基础上，指导安全生产活动的通用规则。 （一）系统原理 1．系统原理的含义 系统原理是现代管理学的一个最基本原理。 它是指人们在从事管理工作时， 运用系统理 论、观点和方法，对管理活动进行充分的系统分析，以达到管理的优化目标，即用系统论的 观点、理论和方法来认识和处理管理中出现的问题。 所谓系统是由相互作用和相互依赖的若干部分组成的有机整体。 任何管理对象都可以作 为一个系统。系统可以分为若干个子系统，子系统可以分为若干个要素，即系统是由要素组 成的。按照系统的观点，管理系统具有 6 个特征，即集合性、相关性、目的性、整体性、层 次性和适应性。 安全生产管理系统是生产管理的一个子系统， 包括各级安全管理人员、 安全防护设备与 设施、安全管理规章制度、安全生产操作规范和规程以及安全生产管理信息等。安全贯穿于 生产活动的方方面面，安全生产管理是全方位、全天候且涉及全体人员的管理。 2．运用系统原理的原则 （1）动态相关性原则。动态相关性原则告诉我们，构成管理系统的各要素是运动和发 展的，它们相互联系又相互制约。显然，如果管理系统的各要素都处于静止状态，就不会发 生事故。 （2）整分合原则。高效的现代安全生产管理必须在整体规划下明确分工．在分工基础上有效综合，这就是整分合原则。运用该原则，要求企业管理者在制定整体目标和进行宏观 决策时，必须将安全生产纳入其中，在考虑资金、人员和体系时，都必须将安全生产作为一 项重要内容考虑。 （3）反馈原则。反馈是控制过程中对控制机构的反作用。成功、高效的管理，离不开 灵活、 准确、 快速的反馈。 企业生产的内部条件和外部环境在不断变化， 所以必须及时捕获、 反馈各种安全生产信息，以便及时采取行动。 （4）封闭原则。在任何一个管理系统内部，管理手段、管理过程等必须构成一个连续 封闭的回路，才能形成有效的管理活动，这就是封闭原则。封闭原则告诉我们，在企业安全 生产中，各管理机构之间、各种管理制度和方法之间，必须具有紧密的联系，形成相互制约 的回路，才能有效。 （二）人本原理 1．人本原理的含义 在管理中必须把人的因素放在首位，体现以人为本的指导思想，这就是人本原理。以人 为本有两层含义：一是一切管理活动都是以人为本展开的，人既是管理的主体，又是管理的 客体，每个人都处在一定的管理层面上，离开人就无所谓管理；二是管理活动中，作为管理 对象的要素和管理系统各环节，都是需要人掌管、运作、推动和实施。 2．运用人本原理的原则 （1）动力原则。推动管理活动的基本力量是人，管理必须有能够激发人的工作能力的 动力，这就是动力原则。对于管理系统，有 3 种动力，即物质动力、精神动力和信息动力。 （2）能级原则。现代管理认为，单位和个人都具有一定的能量，并且可以按照能量的 大小顺序排列，形成管理的能级，就像原子中电子的能级一样。在管理系统中，建立一套合 理能级，根据单位和个人能量的大小安排其工作，发挥不同能级的能量，保证结构的稳定性 和管理的有效性，这就是能级原则。 （3）激励原则。管理中的激励就是利用某种外部诱因的刺激，调动人的积极性和创造 性。以科学的手段，激发人的内在潜力，使其充分发挥积极性、主动性和创造性，这就 是激励原则。人的工作动力来源于内在动力、外部压力和工作吸引力。 （4）行为原则。需要与动机是人的行为的基础，人类的行为规律是需要决定动机，动 机产生行为，行为指向目标，目标完成需要得到满足，于是又产生新的需要、动机、行为， 以实现新的目标。安全生产工作重点是防治人的不安全行为。 （三）预防原理 1．预防原理的含义 安全生产管理工作应该做到预防为主， 通过有效的管理和技术手段， 减少和防止人的不 安全行为和物的不安全状态，从而使事故发生的概率降到最低，这就是预防原理。在可能发 生人身伤害、设备或设施损坏以及环境破坏的场合，事先采取措施，防止事故发生。 2．运用预防原理的原则 （1）偶然损失原则。事故后果以及后果的严重程度，都是随机的、难以预测的。反复 发生的同类事故，并不一定产生完全相同的后果，这就是事故损失的偶然性。偶然损失原则 告诉我们，无论事故损失的大小，都必须做好预防工作。 （2）因果关系原则。事故的发生是许多因素互为因果连续发生的最终结果，只要诱发 事故的因素存在，发生事故是必然的，只是时间或迟或早而已，这就是因果关系原则。 （3）3E 原则。造成人的不安全行为和物的不安全状态的原因可归结为 4 个方面：技术 原因、教育原因、身体和态度原因以及管理原因。针对这 4 方面的原因，可以采取 3 种防止 对策，即工程技术（Engineering）对策、教育（Education）对策和法制（Enforce- ment） 对策，即所谓 3E 原则。（4）本质安全化原则。本质安全化原则是指从一开始和从本质上实现安全化，从根本 上消除事故发生的可能性， 从而达到预防事故发生的目的。 本质安全化原则不仅可以应用于 设备、设施，还可以应用于建设项目。 （四）强制原理 1．强制原理的含义 采取强制管理的手段控制人的意愿和行为， 使个人的活动、 行为等受到安全生产管理要 求的约束，从而实现有效的安全生产管理，这就是强制原理。所谓强制就是绝对服从，不必 经被管理者同意便可采取控制行动。 2．运用强制原理的原则 （1）安全第一原则。安全第一就是要求在进行生产和其他工作时把安全工作放在一切 工作的首要位置。当生产和其他工作与安全发生矛盾时，要以安全为主，生产和其他工作要 服从于安全，这就是安全第一原则。 （2）监督原则。监督原则是指在安全工作中，为了使安全生产法律法规得到落实，必 须明确安全生产监督职责，对企业生产中的守法和执法情况进行监督。 三、事故致因理论 事故发生有其自身的发展规律和特点，只有掌握了事故发生的规律，才能保证安全生 产系统处于有效状态。前人站在不同的角度，对事故进行研究，给出了很多事故致因理 论，下面简要介绍几种。 （一）事故频发倾向理论 1919 年，英国的格林伍德（M．Greenwood）和伍兹（H．H．Woods）把许多伤亡事故发 生次数按照如下三种分布进行了统计分析，发现： 1．泊松分布。当发生事故的概率不存在个体差异时，即不存在事故频发倾向者时，一 定时间内事故发生次数服从泊松分布。 这种情况下， 事故的发生原因是由于工厂里的生产条 件、机械设备以及一些其他偶然因素引起的。 2．偏倚分布（Blased Distribution） 。一些工人由于存在精神或心理方面的毛病，如 果在生产操作过程中发生过一次事故，则会造成胆怯或神经过敏，当再继续操作时，就有重 复发生第二次、 第三次事故的倾向， 符合这种统计分布的主要是少数有精神或心理缺陷的工 人。 3．非均等分布（Distribution of Unequal Liability） 。当工厂中存在许多特别容易 发生事故的人时， 发生不同次数事故的人数服从非均等分布， 即每个人发生事故的概率不相 同。这种情况下，事故的发生主要是由于人的因素引起的。进而的研究结果发现，工厂中存 在事故频发倾向者。 在此研究基础上，1939 年，法默（Farmer）和查姆勃（Chamber）等人提出了事故频发 倾向（Accident Proneness）理论。事故频发倾向（Accident Proneness）是指个别容易发 生事故的稳定的个人的内在倾向。 事故频发倾向者的存在是工业事故发生的主要原因， 即少 数具有事故频发倾向的工人是事故频发倾向者， 他们的存在是工业事故发生的原因。 如果企 业中减少了事故频发倾向者，就可以减少工业事故。 因此，人员选择就成了预防事故的重要措施，通过严格的生理、心理检验，从众多的求 职人员中选择身体、智力、性格特征及动作特征等方面优秀的人才就业，而把企业中的所谓 事故频发倾向者解雇。 频发倾向理论是早期的事故致因理论，显然不符合现代事故致因理论的理念。 （二）事故因果连锁理论 1．海因里希事故因果连锁理论 1931 年，美国的海因里希（w．H．Heinrich）在《工业事故预防》 （Industrial Acci-dent Prevention）一书中，阐述了根据当时的工业安全实践总结出来的工业安全理论，事 故因果连锁理论是其中重要组成部分。 海因里希第一次提出了事故因果连锁理论， 阐述导致伤亡事故各种原因因素间及与伤害 间的关系，认为伤亡事故的发生不是一个孤立的事件，尽管伤害可能在某瞬间突然发生，却 是一系列原因事件相继发生的结果。 （1）伤害事故连锁构成 海因里希把工业伤害事故的发生发展过程描述为具有一定因果关系的事件的连锁： 1）人员伤亡的发生是事故的结果。 2）事故的发生原因是人的不安全行为或物的不安全状态。 3）人的不安全行为或物的不安全状态是由于人的缺点造成的。 4）人的缺点是由于不良环境诱发或者是由先天的遗传因素造成的。 （2）事故连锁过程影响因素 海因里希将事故因果连锁过程概括为以下五个因素： 1）遗传及社会环境。遗传因素及社会环境是造成人的性格上缺点的原因。遗传因素可 能造成鲁莽、固执等不良陛格；社会环境可能妨碍教育，助长性格的缺点发展。 2）人的缺点。人的缺点是使人产生不安全行为或造成机械、物质不安全状态的原因， 它包括鲁莽、固执、过激、神经质、轻率等性格上的先天缺点，以及缺乏安全生产知识和技 术等后天的缺点。 3）人的不安全行为或物的不安全状态。所谓人的不安全行为或物的不安全状态是指那 些曾经引起过事故，可能再次引起事故的人的行为或机械、物质的状态，它们是造成事故的 直接原因。 4）事故。事故是由于物体、物质、人或放射线的作用或反作用，使人员受到伤害或可 能受到伤害的，出乎意料之外的、失去控制的事件。 5）伤害。由于事故直接产生的人身伤害。 海因里希用多米诺骨牌来形象地描述这种事故因果连锁关系。 在多米诺骨牌系列中， 一 颗骨牌被碰倒了，则将发生连锁反应，其余的几颗骨牌相继被碰倒。如果移去中间的一颗骨 牌，则连锁被破坏，事故过程被中止。他认为，企业安全工作的中心就是防止人的不安全行 为， 消除机械的或物质的不安全状态， 中断事故连锁的进程而避免事故的发生。 参见图 1―3。图 1―3 海因里希事故因果连锁理论 海因里希的工业安全理论主要阐述了工业事故发生的因果连锁论与他关于在生产安全问题中人与物的关系、 事故发生频率与伤害严重度之间的关系、 不安全行为的原因等工业安 全中最基本的问题一起，曾被称做“工业安全公理”（Axioms of Industrial Safety） ，受 到世界上许多国家安全工作学者的赞同。 但是， 海因里希事故因果连锁理论也和事故频发倾向理论一样， 把大多数工业事故的责 任都归因于人的不安全行为，表现出时代的局限性。 海因里希曾经调查了美国的 75000 起工业伤害事故，发现 98％的事故是可以预防的， 只有 2％的事故超出人的能力能够达到的范围， 是不可预防的。 在可预防的工业事故中， 以人的不安全行为为主要原因的事故占 88％， 以物的不安全状态为主要原因的事故占 10％。 海因里希认为事故的主要原因是由于人的不安全行为或者物的不安全状态造成的， 但是二者 为孤立原因，没有一起事故是由于人的不安全行为及物的不安全状态共同引起的。因此，研 究结论是：几乎所有的工业伤害事故都是由于人的不安全行为造成的。后来，这种观点受到 了许多研究人员的批判。 2．现代因果连锁理论的提出 与早期的事故频发倾向、 海因里希因果连锁等理论强调人的性格、 遗传特征等不同， “二 战”后，人们逐渐认识到管理因素作为背后原因在事故致因中的重要作用。人的不安全行为 或物的不安全状态是工业事故的直接原因，必须加以追究。但是，它们只不过是其背后的深 层原因的征兆和管理缺陷的反映。只有找出深层的、背后的原因，改进企业管理，才能有效 地防止事故。 博德（Frank Bird）在海因里希事故因果连锁理论的基础上，提出了现代事故因果连锁 理论，如图 1―4 所示：图 1―4 现代事故因果连锁理论 博德的因果连锁理论主要观点包括以下五个方面。 （1）控制不足――管理 事故因果连锁中一个最重要的因素是安全管理。 安全管理人员应该充分认识到， 他们的 工作要以得到广泛承认的企业管理原则为基础， 即安全管理者应该懂得管理的基本理论和原 则。控制是管理机能（计划、组织、指导、协调及控制）中的一种机能。安全管理中的控制 是指损失控制， 包括对人的不安全行为和物的不安全状态的控制。 它是安全管理工作的核心。 大多数工厂企业中，由于各种原因，完全依靠工程技术上的改进来预防事故既不经济， 也不现实。只有通过提高安全管理工作水平，经过较长时间的努力，才能防止事故的发生。 管理者必须认识到只要生产没有实现高度安全化，就有发生事故及伤害的可能性，因而他们的安全活动中必须包含有针对事故因果连锁中所有因素的控制对策。 在安全管理中，企业领导者的安全方针、政策及决策占有十分重要的位置。它包括生产 及安全的目标，职员的配备，资料的利用，责任及职权范围的划分，职工的选择、训练、安 排、指导及监督，信息传递，设备器材及装置的采购、维修及设计，正常及异常时的操作规 程，设备的维修保养等。 管理系统是随着生产的发展而不断发展完善的， 十全十美的管理系统并不存在。 由于管 理上的缺欠，使得能够导致事故的基本原因出现。 （2）基本原因――起源论 为了从根本上预防事故，必须查明事故的基本原因，并针对查明的基本原因采取对策。 基本原因包括个人原因及与工作有关的原因。 个人原因包括缺乏知识或技能、 动机不正 确、身体上或精神上的问题等。工作方面的原因包括操作规程不合适，设备、材料不合格， 通常的磨损及异常的使用方法等，以及温度、压力、湿度、粉尘、有毒有害气体、蒸汽、通 风、噪声、照明、周围的状况（容易滑倒的地面、障碍物、不可靠的支持物、有危险的物体 等）等环境因素。只有找出这些基本原因，才能有效地预防事故的发生。所谓起源论，强调 找出问题的基本的、背后的原因，而不仅停留在表面的现象上。只有这样，才能实现有效的 控制。 （3）直接原因――征兆 不安全行为和不安全状态是事故的直接原因，这点是最重要的，必须加以追究的原因。 但是，直接原因不过是基本原因的征兆，是一种表面现象。在实际工作中，如果只抓住作为 表面现象的直接原因而不追究其背后隐藏的深层原因，就永远不能从根本上杜绝事故的发 生。另一方面，安全管理人员应该能够预测及发现这些作为管理缺欠的征兆的直接原因，采 取恰当的改善措施；同时，为了在经济上及实际可能的情况下采取长期的控制对策，必须努 力找出其基本原因。 （4）事故――接触 从实用的目的出发， 往往把事故定义为最终导致人员肉体损伤和死亡、 财产损失的不希 望的事件。但是，越来越多的学者从能量的观点把事故看做是人的身体或构筑物、设备与超 过其阈值的能量的接触，或人体与妨碍正常活动的物质的接触。于是，防止事故就是防止接 触。为了防止接触，可以通过改进装置、材料及设施，防止能量释放，通过训练、提高工人 识别危险的能力，佩戴个人保护用品等来实现。 （5）受伤――损坏――损失 博德的模型中的伤害包括了工伤、 职业病以及对人员精神方面、 神经方面或全身性的不 利影响。人员伤害及财物损坏统称为损失。 在许多情况下， 可以采取恰当的措施使事故造成的损失最大限度地减少。 如对受伤人员 迅速抢救，对设备进行抢修，以及平日对人员进行应急训练等。 此外，亚当斯（Edward Adams）也提出了与博德因果连锁理论类似的理论，他把事故的 直接原因、人的不安全行为及物的不安全状态称作现场失误。本来，不安全行为和不安全状 态是操作者在生产过程中的错误行为及生产条件方面的问题。 采用现场失误这一术语， 其主 要目的在于提醒人们注意不安全行为及不安全状态的性质。 该理论的核心在于对现场失误的背后原因进行了深入的研究。 操作者的不安全行为及生 产作业中的不安全状态等现场失误是由于企业领导者及安全工作人员的管理失误造成的。 管 理人员在管理工作中的差错或疏忽、 企业领导人决策错误或没有做出决策等失误对企业经营 管理及安全工作具有决定性的影响。 管理失误反映企业管理系统中的问题， 它涉及到管理体 制，即如何有组织地进行管理工作，确定怎样的管理目标，如何计划、实现确定的目标等方 面的问题。管理体制反映作为决策中心的领导人的信念、目标及规范，决定着各级管理人员安排工作的轻重缓急、工作基准及指导方针等重大问题。 现代因果连锁理论把考察的范围局限在企业内部，用以指导企业的安全工作。实际上， 工业伤害事故发生的原因是很复杂的，一个国家、地区的政治、经济、文化、科技发展水平 等诸多社会因素，对伤害事故的发生和预防有着重要的影响。当然，作为基础的原因因素的 解决， 已经超出了企业安全工作， 甚至安全学科的研究范围。 但是， 充分认识这些原因因素， 综合利用可能的科学技术、管理手段，改善间接原因因素，达到预防伤害事故的目的，却是 非常重要的。 能量意外释放理论揭示了事故发生的物理本质， 为人们设计及采取安全技术措施提供了 理论依据。 （三）能量意外释放理论 1．能量意外释放理论概述 （1）能量意外释放理论的提出 近代工业起源于将燃料的化学能转变为热能， 并以水为介质转变为蒸汽， 将蒸汽的热能 再变为机械能输送到生产现场， 这就是蒸汽机动力系统的能量转换过程。 电气时代是将水的 势能或蒸汽的动能转换为电能， 在生产现场再将电能转变为机械能进行产品的制造加工或资 源开采。 核电站是用核能即原子能转变为电能??输送到生产现场的能量， 依生产的目的和 手段不同，可以相互转变为各种能量形式――势能、动能、热能、化学能、电能、原子能、 辐射能、声能、生物能等，用以做功，构成生产过程。 1961 年吉布森（Gibson）提出了事故是一种不正常的或不希望的能量释放，意外释放 的各种形式的能量是构成伤害的直接原因。因此，应该通过控制能量，或控制作为能量达及 人体媒介的能量载体来预防伤害事故。 在吉布森的研究基础上，1966 年美国运输部安全局局长哈登（Haddon）完善了能量意 外释放理论， 认为“人受伤害的原因只能是某种能量的转移”。 并提出了能量逆流于人体造 成伤害的分类方法， 将伤害分为两类： 第一类伤害是由于施加了局部或全身性损伤阈值的能 量引起的；第二类伤害是由影响了局部或全身性能量交换引起的，主要指中毒窒息和冻伤。 哈登认为， 在一定条件下某种形式的能量能否产生伤害造成人员伤亡事故， 取决于能量 大小、接触能量时间长短和频率以及力的集中程度。根据能量意外释放论，可以利用各种屏 蔽来防止意外的能量转移，从而防止事故的发生。 （2）事故致因和表现 1）事故致因 能量在生产过程中是不可缺少的， 人类利用能量做功以实现生产目的。 人类为了利用能 量做功，必须控制能量。在正常生产过程中，能量受到种种约束和限制，按照人们的意志流 动、转换和做功。如果由于某种原因，能量失去了控制，超越了人们设置的约束或限制而意 外地逸出或释放，必然造成事故。 如果失去控制的、意外释放的能量达及人体，并且能量的作用超过了人们的承受能力， 人体必将受到伤害。根据能量意外释放理论，伤害事故原因是： ①接触了超过机体组织（或结构）抵抗力的某种形式的过量的能量。 ②有机体与周围环境的正常能量交换受到了干扰（如窒息、淹溺等） 。 因而，各种形式的能量是构成伤害的直接原因。同时，也常常通过控制能量，或控制达 及人体媒介的能量载体来预防伤害事故。 2）能量转移造成事故的表现 机械能、电能、热能、化学能、电离及非电离辐射、声能和生物能等形式的能量，都可 能导致人员伤害。其中前四种形式的能量引起的伤害最为常见。 意外释放的机械能是造成工业伤害事故的主要能量形式。 处于高处的人员或物体具有较高的势能，当人员具有的势能意外释放时，发生坠落或跌落事故。当物体具有的势能意外释 放时，将发生物体打击等事故。除了势能外，动能是另一种形式的机械能，各种运输车辆和 各种机械设备的运动部分都具有较大的动能， 工作人员一旦与之接触， 将发生车辆伤害或机 械伤害事故。 现代化工业生产中广泛利用电能， 当人们意外地接近或接触带电体时， 可能发生触电事 故而受到伤害。 工业生产中广泛利用热能，生产中利用的电能、机械能或化学能可以转变为热能，可燃 物燃烧时释放出大量的热能，人体在热能的作用下，可能遭受烧灼或发生烫伤。 有毒有害的化学物质使人员中毒，是化学能引起的典型伤害事故。 研究表明， 人体对每一种形式能量的作用都有一定的抵抗能力， 或者说有一定的伤害阈 值。当人体与某种形式的能量接触时，能否产生伤害及伤害的严重程度如何，主要取决于作 用于人体的能量的大小。作用于人体的能量越大，造成严重伤害的可能性越大。例如，球形 弹丸以 4．9 N 的冲击力打击人体时，只能轻微地擦伤皮肤；重物以 68．6 N 的冲击力打击 人的头部时，会造成头骨骨折。此外，人体接触能量的时间长短和频率、能量的集中程度以 及身体接触能量的部位等，也影响人员伤害程度。图 1―5 能量意外释放理论示意图 2．事故防范对策 从能量意外释放理论出发， 预防伤害事故就是防止能量或危险物质的意外释放， 防止人 体与过量的能量或危险物质接触。 哈登认为，预防能量转移于人体的安全措施可用屏蔽防护系统。约束限制能量，防止人 体与能量接触的措施称为屏蔽，这是一种广义的屏蔽。同时，他指出，屏蔽设置得越早，效 果越好。按能量大小可建立单一屏蔽或多重的冗余屏蔽。 在工业生产中经常采用的防止能量意外释放的屏蔽措施主要有下列 11 种： （1）用安全的能源代替不安全的能源。有时被利用的能源危险性较高，这时可考虑用 较安全的能源取代。例如，在容易发生触电的作业场所，用压缩空气动力代替电力，可以防 止发生触电事故，还有用水力采煤代替火药爆破等。但是应该看到，绝对安全的事物是没有 的，以压缩空气做动力虽然避免了触电事故，压缩空气管路破裂、脱落的软管抽打等都带来 了新的危害。 （2）限制能量。即限制能量的大小和速度，规定安全极限量，在生产工艺中尽量采用 低能量的工艺或设备，这样，即使发生了意外的能量释放，也不致发生严重伤害。例如，利 用低电压设备防止电击， 限制设备运转速度以防止机械伤害， 限制露天爆破装药量以防止个 别飞石伤人等。 （3）防止能量蓄积。能量的大量蓄积会导致能量突然释放，因此，要及时泄放多余能 量，防止能量蓄积。例如， 应用低高度位能，控制爆炸性气体浓度， 通过接地消除静电蓄积， 利用避雷针放电保护重要设施等。 （4）控制能量释放。如建立水闸墙防止高势能地下水突然涌出。 （5）延缓释放能量。缓慢地释放能量可以降低单位时间内释放的能量，减轻能量对人体的作用。例如，采用安全阀、逸出阀控制高压气体；采用全面崩落法管理煤巷顶板，控制 地压；用各种减振装置吸收冲击能量，防止人员受到伤害等。 （6）开辟释放能量的渠道。如安全接地可以防止触电；在矿山探放水可以防止透水； 抽放煤体内瓦斯可以防止瓦斯蓄积爆炸等。 （7）设置屏蔽设施。屏蔽设施是一些防止人员与能量接触的物理实体，即狭义的屏蔽。 屏蔽设施可以被设置在能源上， 例如安装在机械转动部分外面的防护罩； 也可以被设置在人 员与能源之间，例如安全围栏等。人员佩戴的个体防护用品，可被看做是设置在人员身上的 屏蔽设施。 （8）在人、物与能源之间设置屏障，在时间或空间上把能量与人隔离。在生产过程中 有两种或两种以上的能量相互作用引起事故的情况， 例如， 一台吊车移动的机械能作用于化 工装置，使化工装置破裂而有毒物质泄漏，引起人员中毒。针对两种能量相互作用的情况， 我们应该考虑设置两组屏蔽设施：一组设置于两种能量之间，防止能量间的相互作用；一组 设置于能量与人之间，防止能量达及人体，如防火门、防火密闭等。 （9）提高防护标准。如采用双重绝缘工具防止高压电能触电事故；对瓦斯连续监测和 遥控遥测以及增强对伤害的抵抗能力，如用耐高温、耐高寒、高强度材料制作的个体防护用 具等。 （10）改变工艺流程。如改变不安全流程为安全流程，用无毒少毒物质代替剧毒有害物 质等。 （11）修复或急救。治疗、矫正以减轻伤害程度或恢复原有功能；搞好紧急救护，进行 自救教育；限制灾害范围，防止事态扩大等。 （四）轨迹交叉理论 1．轨迹交叉理论的提出 随着生产技术的提高以及事故致因理论的发展完善， 人们对人和物两种因素在事故致因 中地位的认识发生了很大变化。一方面是在生产技术进步的同时，生产装置、生产条件不安 全的问题越来越引起了人们的重视； 另一方面是人们对人的因素研究的深入， 能够正确地区 分人的不安全行为和物的不安全状态。 约翰逊（W．G．Johnson）认为，判断到底是不安全行为还是不安全状态，受研究者主 观因素的影响，取决于他认识问题的深刻程度，许多人由于缺乏有关失误方面的知识，把由 于人失误造成的不安全状态看做是不安全行为。 一起伤亡事故的发生， 除了人的不安全行为 之外，一定存在着某种不安全状态，并且不安全状态对事故发生作用更大些。 斯奇巴（Skiba）提出，生产操作人员与机械设备两种因素都对事故的发生有影响，并 且机械设备的危险状态对事故的发生作用更大些， 只有当两种因素同时出现， 才能发生事故。 上述理论被称为轨迹交叉理论，该理论主要观点是：在事故发展进程中，人的因素运动 轨迹与物的因素运动轨迹的交点就是事故发生的时间和空间， 即人的不安全行为和物的不安 全状态发生于同一时间、同一空间，或者说人的不安全行为与物的不安全状态相通，则将在 此时间、空间发生事故。 轨迹交叉理论作为一种事故致因理论， 强调人的因素和物的因素在事故致因中占有同样 重要的地位。按照该理论，可以通过避免人与物两种因素运动轨迹交叉，即避免人的不安全 行为和物的不安全状态同时、同地出现，来预防事故的发生。 2．轨迹交叉理论作用原理 轨迹交叉理论将事故的发生发展过程描述为： 基本原因一间接原因一直接原因一事故一 伤害。从事故发展运动的角度，这样的过程被形容为事故致因因素导致事故的运动轨迹，具 体包括人的因素运动轨迹和物的因素运动轨迹。 （1）人的因素运动轨迹人的不安全行为基于生理、心理、环境、行为等方面而产生。 1）生理、先天身心缺陷； 2）社会环境、企业管理上的缺陷； 3）后天的心理缺陷； 4）视、听、嗅、味、触等感官能量分配上的差异； 5）行为失误。 （2）物的因素运动轨迹 在物的因素运动轨迹中，在生产过程各阶段都可能产生不安全状态。 ①设计上的缺陷，如用材不当、强度计算错误、结构完整性差、采矿方法不适应矿床围 岩性质等； ②制造、工艺流程上的缺陷； ③维修保养上的缺陷，降低了可靠性； ④使用上的缺陷； ⑤作业场所环境上的缺陷。 在生产过程中，人的因素运动轨迹按 1）→2）→3）→4）→5）的方向顺序进行，物的 因素运动轨迹按①→②→⑧→④→⑤的方向进行，人、物两轨迹相交的时间与地点，就是发 生伤亡事故的“时空”，也就导致了事故的发生。 值得注意的是， 许多情况下人与物又互为因果。 例如有时物的不安全状态诱发了人的不 安全行为， 而人的不安全行为又促进了物的不安全状态的发展， 或导致新的不安全状态出现。 因而，实际的事故并非简单地按照上述的人、物两条轨迹进行，而是呈现非常复杂的因果关 系。 若设法排除机械设备或处理危险物质过程中的隐患，或者消除人为失误和不安全行为， 使两事件链连锁中断，则两系列运动轨迹不能相交，危险就不会出现，就可避免事故发生。 对人的因素而言，强调工种考核，加强安全教育和技术培训，进行科学的安全管理，从 生理、 心理和操作管理上控制人的不安全行为的产生， 就等于砍断了事故产生的人的因素轨 迹。但是，对自由度很大且身心性格气质差异较大的人是难以控制的，偶然失误很难避免。 在多数情况下，由于企业管理不善，使工人缺乏教育和训练或者机械设备缺乏维护、检 修以及安全装置不完备，导致了人的不安全行为或物的不安全状态。 轨迹交叉理论突出强调的是砍断物的事件链， 提倡采用可靠性高、 结构完整性强的系统 和设备，大力推广保险系统、防护系统和信号系统及高度自动化和遥控装置。这样，即使人 为失误，构成 1）→5）系列，也会因安全闭锁等可靠性高的安全系统的作用，控制住①→⑤ 系列的发展，可完全避免伤亡事故的发生。 一些领导和管理人员总是错误地把一切伤亡事故归咎于操作人员 “违章作业” 。 实际上， 人的不安全行为也是由于教育培训不足等管理欠缺造成的。 管理的重点应放在控制物的不安 全状态上，即消除“起因物” ，这样就不会出现“施害物” ， “砍断”物的因素运动轨迹，使 人与物的轨迹不相交叉，事故即可避免。这可用图 1―6 加以说明。 实践证明， 消除生产作业中物的不安全状态， 可以大幅度地减少伤亡事故的发生。 例如， 美国铁路列车安装自动连接器之前， 每年都有数百名铁路工人死于车辆连接作业事故中， 铁 路部门的负责人把事故的责任归咎于工人的错误或不注意。 后来， 铁路部门根据政府法令的 要求， 把所有铁路车辆都装上了自动连接器， 车辆连接作业中的死亡事故也因此大大地减少。 （五）系统安全理论 1．系统安全理论的提出 20 世纪 50 年代以来，科学技术进步的一个显著特征是设备、工艺及产品越来越复杂。 战略武器研制、宇宙开发及核电站建设等使得作为现代科学技术标志的大规模复杂系统相图 1―6 人与物两系列形成事故的系统 继问世， 这些复杂的系统往往由数以千万计的元素组成， 元素之间以非常复杂的关系相 连接， 在被研究制造或使用过程中往往涉及到高能量， 系统中微小差错就会导致灾难性的事 故，大规模复杂系统安全性问题受到了人们的关注。 人们在研制、开发、使用及维护这些大规模复杂系统的过程中，逐渐萌发了系统安全的 基本思想。于是，在 20 世纪 50―60 年代美国研制洲际导弹的过程中，系统安全理论应运而 2 生。导弹的推进剂是由气体加压到 420 kg/cm 、温度低达-196℃的低温液体，这种推进剂的 化学性质非常活跃且有剧毒， 其毒性远远超过第二次世界大战中使用的毒气的毒性， 其爆炸 性比烈性炸药更强烈， 并且比工业中使用的腐蚀性化学物质更有腐蚀性。 当时负责该项目的 美国空军的官员们并没有认识到他们着手建造的导弹系统潜伏着巨大的危险性。 在洲际导弹 试验开始的头一年半里就发生了四次爆炸，造成了惨重的损失。在此以前，美国空军曾发生 过大量的飞行事故， 空军官员们一般都把飞机失事归咎于飞行员们的操作失误。 由于导弹上 没有飞行员， 现在不能再把造成导弹爆炸的责任推到驾驶员身上， 这些事故纯粹是由于物的 故障造成的，很明显，爆炸的原因应归咎到导弹投入试验、发射构思、设计、制造及维护等 方面的问题。于是，美国开始了系统安全理论的研究。起初，没有可以用来解决这些复杂系 统安全性的方法。为此，人们做了许多工作，研究开发防止系统事故的新概念和新方法，在 保留工业安全原有的概念和方法中正确成分的前提下， 并且吸收其他领域科学技术和管理方 法的情况下，形成了系统安全理论。 所谓系统安全（System Safaty） ，是指在系统寿命周期内应用系统安全管理及系统安全 工程原理，识别危险源并使其危险性减至最小，从而使系统在规定的性能、时间和成本范围 内达到最佳的安全程度。 系统安全的基本原则是在一个新系统的构思阶段就必须考虑其安全 性的问题， 制定并开始执行安全工作规划――系统安全活动， 并且把系统安全活动贯穿于系 统寿命周期，直到系统报废为止。 2．系统安全理论的主要观点 系统安全理论包括很多区别于传统安全理论的创新概念。 （1）在事故致因理论方面，改变了人们只注重操作人员的不安全行为而忽略硬件的故 障在事故致因中作用的传统观念， 开始考虑如何通过改善物的系统的可靠性来提高复杂系统 的安全性，从而避免事故。 （2）没有任何一种事物是绝对安全的，任何事物中都潜伏着危险因素。通常所说的安 全或危险只不过是一种主观的判断。 能够造成事故的潜在危险因素称作危险源， 来自某种危 险源的造成人员伤害或物质损失的可能性叫做危险。 危险源是一些可能出问题的事物或环境 因素，而危险表征潜在的危险源造成伤害或损失的机会，可以用概率来衡量。（3）不可能根除一切危险源和危险，可以减少来自现有危险源的危险眭，应减少总的 危险性而不是只消除几种选定的危险。 （4）由于人的认识能力有限，有时不能完全认识危险源和危险，即使认识了现有的危 险源，随着生产技术的发展，新技术、新工艺、新材料和新能源的出现，又会产生新的危险 源。由于受技术、资金、劳动力等因素的限制，对于认识了的危险源也不可能完全根除。由 于不能全部根除危险源，只能把危险降低到可接受的程度，即可接受的危险。安全工作的目 标就是控制危险源，努力把事故发生概率降到最低，万一发生事故，把伤害和损失控制在较 轻的程度上。 3．系统安全中的人失误 作为系统安全应用对象的导弹系统、 武器系统是一些由机械、 电子零部件组成的硬件系 统，当把系统安全推广到核电站等包括人在内的系统时，就又遇到了人的因素问题。人作为 一种系统元素， 发挥功能时会发生失误 （Error） 。 与以往工业安全的术语“人的不安全行为” 不同，系统安全中采用术语“人失误”（Human Error） 。 里格比（Rigby）认为，人失误是人的行为的结果超出了系统的某种可接受的限度。换 言之， 人失误是指人在生产操作过程中实际实现的功能与被要求的功能之间的偏差， 其结果 是可能以某种形式给系统带来不良影响。 人失误产生的原因包括两方面： 一是由于工作条件设计不当， 即可接受的限度不合理引 起人失误；二是由于人员的不恰当行为造成人失误。除了生产操作过程中的人失误之外，还 要考虑设计失误、制造失误、维修失误以及运输保管失误等，因而较以往工业安全中的“不 安全行为”，人失误对人的因素涉及的内容更广泛、更深入。 20 世纪 70 年代末的美国三里岛核电站事故曾引起一阵恐慌，特别是 20 世纪 80 年代印 度的博帕尔农药厂的毒气泄漏事故和前苏联的切尔诺贝利核电站事故等一些巨大的复杂系 统的意外事故给人类带来了惨重的灾难。对这些事故的调查表明，人失误，特别是管理失误 是造成事故的罪魁祸首。因而，当今世界范围内系统安全理论研究的一个重大课题，就是关 于人失误的研究。 4．系统安全理论的推广应用 由美国空军开发研究的系统安全理论在空军应用之后，又推广到美国陆军和海军。 1969 年美国陆军颁发了 MIL-STD-882 标准，详细规定了武器系统研究、开发、生产制 造及使用维护的系统安全标准。此后，系统安全进入航天、航空及核电站等领域。拉氏姆逊 （J． Rasmussen） 等人在没有核电站事故先例的情况下， 应用概率危险评价 （Prob- abilistic Risk Assessment）技术对核电站作了定量的安全性评价。1975 年美国原子能委员会发表了 WASH-1400 报告，轰动世界。 系统安全理论主要用于新开发的系统，对于即将建设的系统进行危害分析（ Hazard Analysis） 、 概率危险评价等一系列的系统安全工作。 对于已经建成并正在运行的生产系统， 管理方面的疏忽和失误是事故的主要原因。约翰逊（W．C．Johnson）等人很早就注意了这 个问题，并创建了管理疏忽和危险树理论 MORT（Management Oversight and Risk Tree） 。 约翰逊把美国工业安全中许多行之有效的管理方法， 如事故判定技术、 标准化作业及职 业安全分析（Job Safety Analysis）以及人的因素分析等纳入管理疏忽与危险树理论中， 同时又提出了许多新的安全概念。 约翰逊发展了吉布森等人提倡的能量意外释放论， 把变化的观点引进到安全管理中， 认 为任何事物都在变化之中， 管理者应及时发现已经发生的变化并采取相应的措施以适应这些 变化。如果不能及时地适应这些变化，则将发生管理失误。企业中各阶层的人员都有可能因 不能适应变化而失误。因而，事故是不希望的能量意外释放，其结果造成人员的伤亡及财产 的损失。事故的发生是由于计划错误、操作失误，没有适应生产过程中人或物的因素的变化而导致不安全行为或不安全状态，使得对能量的屏蔽或控制不足。因此，人们要注意追踪能 量流动，注意能量间的相互作用，建立能量屏蔽及控制能量。 第三节 我国安全生产管理概述 一、安全生产方针 《安全生产法》在总结我国安全生产管理经验的基础上，将“安全第一，预防为主”规 定为我国安全生产工作的基本方针。 党和国家坚持以科学发展观为指导， 从经济和社会发展 的全局出发，不断深化对安全生产规律的认识，在十六届五中全会上，提出了“安全第一， 预防为主，综合治理”的安全生产方针。同时，在《国务院关于进一步加强企业安全生产工 作的通知》 （国发[2010]23 号）中强调，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针， 全面加强企业安全管理，健全规章制度，完善安全标准，提高企业技术水平，夯实安全生产 基础。 （一）确立安全生产方针的重要性 1．它是由我们党和国家的性质决定的 我们的党是工人阶级的政党， 我们的国家是社会主义的国家， 党和国家的根本任务就是 为最广大人民谋取利益。发展生产，实现现代化，不断满足人民日益增长的物质和精神的需 要，是为人民谋取最大利益的具体体现。安全与健康是我国公民的基本人身权利，理所当然 地要受到党和国家的关心和保护。 这是社会主义国家的性质决定的， 是社会主义生产的基本 原则。如果为了发展生产，而以劳动者的无谓牺牲作为代价，就从根本上违背了社会主义生 产的目的，失去了发展社会主义生产的意义。 2．它是由发展生产的客观规律决定的 生产的发展取决于生产力和生产关系的发展， 而生产力的发展是决定性的因素。 生产力 由三大要素组成：劳动者（有一定技能和经验的人） 、劳动资料（工具、设备等）和劳动对 象（原材料、半成品等） 。要发展生产力，就要保护和促进这三大要素的发展。在这三大要 素中劳动者是首要的、起决定性作用的，是主动的最活跃的因素。要发展生产力，最重要的 就是要充分发挥劳动者的作用， 保护劳动者的劳动能力和激发劳动者的积极性和创造性。 保 护劳动者的劳动能力（体力和智力）与搞好安全生产、避免伤亡事故发生是密不可分的；而 劳动者的积极性和创造性的激发， 一方面取决于他们的思想觉悟和主人翁责任感， 另一方面 也有赖于他们的福利水平的提高和劳动条件的改善。 同时， 社会化大生产依靠的是集体的劳 动，良好的劳动条件和环境有利于劳动者的整体配合，发挥集体的智慧和力量。否则，如果 发生工伤事故，不仅会损害当事者的劳动能力，而且还会造成广泛的群体和社会的影响，严 重挫伤集体的劳动积极性。 总之，要发展生产，人的因素是最重要的。而要发挥人的因素，首先要把安全放在一切 工作的首位，真正做到防患于未然。 3．它是由重视人的安全需要决定的 随着社会的发展和经济条件的改善， 人的生命价值和健康成本越来越高， 人们对自己的 生命和健康越来越重视， 人们的基本需要从解决身体的温饱向着追求安全舒适的生活和良好 的工作环境转移， 在工作和生活中能够承受的被伤害的风险也越来越小。 人的生命是最宝贵 的，贯彻和落实科学发展观，就不能以牺牲人的生命作为发展经济的代价。尊重和维护人的 生命价值及人的健康和肢体的完整性， 尽一切努力避免丧失生命和劳动能力的事故发生， 已 经成为现代人权观念的重要内容之一。 因此，对职业安全的要求已上升为职工的重要需求之一。职工在选择工作和职业时，不 仅关心工资收入， 还要考虑工作条件是否安全、 卫生。 企业只有尊重和维护职工的安全需要， 才能提高职工士气，拥有高素质的职工队伍，增强企业的市场竞争能力。 4．它是由企业的社会责任决定的当前，我国国民经济正处于社会主义市场经济时期，各种经济类型的企业并存。无论哪 一类型的企业，赢利是企业经营的首要原则，也是企业生存和发展的基础。但是企业要正确 处理眼前利益和长远利益的关系以及社会、企业、职工三者的利益关系。企业不能为追求企 业利益而损害社会和职工的利益。 企业的社会责任就是要让社会、 企业和职工都能获得利益， 保持企业的健康、可持续性发展。 换个角度来说， 只有承担了相应社会责任的企业才能长久生存。 如果企业只顾眼前的或 自身的利益，不能提供符合法规、标准的劳动条件，导致工伤事故频频发生，就会对整个社 会的经济秩序和社会稳定造成影响。 从维护社会发展的大目标出发， 这样的企业就应该被取 缔。综上所述，企业要对社会负责，就要保证安全生产。 （二）安全生产方针的涵义 “安全第一”，就是在生产经营活动中，在处理保证安全与生产经营活动的关系上，要 始终把安全放在首要位置， 优先考虑从业人员和其他人员的人身安全， 实行“安全优先”的 原则。在确保安全的前提下，努力实现生产的其他目标。 “预防为主”，就是按照系统化、科学化的管理思想，按照事故发生的规律和特点，千 方百计预防事故的发生，做到防患于未然，将事故消灭在萌芽状态。虽然人类在生产活动中 还不可能完全杜绝事故的发生，但只要思想重视，预防措施得当，事故是可以减少的。 “综合治理”，就是标本兼治，重在治本，在采取断然措施遏制重特大事故，实现治标 的同时，积极探索和实施治本之策，综合运用科技手段、法律手段、经济手段和必要的行政 手段，从发展规划、行业管理、安全投人、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激 励约束、企业管理、监管体制、社会监督以及追究事故责任、查处违法违纪等方面着手，解 决影响制约我国安全生产的历史性、深层次问题，做到思想认识上警钟长鸣，制度保证上严 密有效，技术支撑上坚强有力，监督检查上严格细致，事故处理上严肃认真。 二、以人为本、安全发展理念 早在千百年前，我国古代思想家就提出“天地之间，莫贵于人”、“民惟邦本，本固邦 宁”，主张治国须利民、裕民、养民、惠民。中国共产党把“为人民服务”作为立党宗旨。 2005 年 12 月 15 日，胡锦涛总书记在青海考察工作时指出，“实现安全生产，是事关人民 群众生命财产安全的大事，也是坚持以人为本的必然要求”。2006 年，胡锦涛总书记在中 共中央政治局第三十次集体学习时再次强调， “人的生命是最宝贵的， 我国是社会主义国家， 我们的发展不能以牺牲精神文明为代价， 不能以牺牲生态环境为代价， 更不能以牺牲人的生 命为代价” 。这表明， “以人为本”是我们党的根本宗旨和执政理念，安全发展正是这一理念 的集中体现。 “以人为本”，首先必须以人的生命为本。安全发展强调“以人为本”，首先是以人的 生命和健康为本， 保护人的生命安全与健康， 在确保广大人民群众生命安全与健康及财产安 全的前提下实现又好又快发展。 “以人为本”首要的是关爱生命， 保障人民群众生命安全是 社会的共同责任、社会进步的必要条件。 坚持安全发展，在生产中获得安全保障，是劳动者的基本权利，也是保持社会和谐与稳 定的必然要求。安全发展的核心体现了发展为了人民。无论在任何时候、任何情况下，都要 把维护广大人民群众的生命权和健康权放在首位， 把安全生产工作纳入各级党组织的重要工 作议事日程、各级政府经济与社会发展总体规划和企业的长远发展规划之中，同步规划、同 步部署、同步实施、同步考核、同步推进。 十六届五中全会确立了安全发展的指导原则， 把“安全发展”作为一个重要理念纳入我 国社会主义现代化建设的总体战略。 《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》 （国 发[2010]23 号）指出，深入贯彻落实科学发展观，坚持“以人为本”，牢固树立安全发展 的理念，切实转变经济发展方式，调整产业结构，提高经济发展的质量和效益，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上。 “以人为本、安全发展”重点包含三层含义： 一是“以人为本”必须要以人的生命为本。 人的生命最宝贵， 生命安全权益是最大的权 益。发展不能以牺牲人的生命为代价，不能损害劳动者的安全和健康权益。 二是经济社会发展必须以安全为基础、前提和保障。国民经济和区域经济、各个行业和 领域、 各类生产经营单位的发展， 要建立在安全保障能力不断增强、 安全生产状况持续改善、 劳动者生命安全和身体健康得到切实保障的基础上， 做到安全生产与经济社会发展各项工作 同步规划、同步部署、同步推进，实现可持续发展。 三是构建社会主义和谐社会必须解决安全生产问题。安全生产既是人民群众关注的热 点、难点，也是和谐社会建设的切入点、着力点。只有搞好安全生产，实现安全发展，国家 才能富强安宁，百姓才能平安幸福，社会才能和谐安定。 对企业来讲，安全发展是企业落实科学发展观，实现科学、持续、有效、较快和协调发 展的必然要求和重要保证，是企业履行经济、政治和社会责任的重要体现，是企业增强市场 竞争力的重要基础。坚持走安全发展道路应当成为企业的郑重选择和庄严承诺。 对各级政府来讲，加快发展经济、提高效益是政绩，搞好安全生产、推动安全发展，维 护好、实现好群众的安全健康权益也是政绩，是党和人民更关注、更看重的政绩。 坚持安全发展，就是最大限度地提高发展效益，降低发展风险，实现社会又好又快地发 展。实现安全发展的根本和落脚点是认真切实地贯彻落实好安全生产法规、制度和措施。 三、安全生产法律法规体系 在我国，以《安全生产法》为龙头，以相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、 地方行政规章和其他规范性文件以及安全生产国家标准、 行业标准为主体的安全生产法律法 规体系已经初步形成，而且还在日趋健全和完善，促进了安全生产管理工作的规范化、制度 化和科学化。 加强安全生产法制建设， 依法加强安全管理， 是安全生产领域贯彻落实“依法治国”基 本方略，建立依法、科学、长效的安全生产管理体制机制，推动实现安全生产长治久安的必 然要求和根本举措。 特别是在党的十一届三中全会以后， 随着我国改革开放事业的不断发展， 经济结构和生产方式不断变化，市场主体和利益主体日益多样化、多元化。按照依法治国， 建设社会主义法治国家的要求， 安全生产秩序除了要采用经济手段和必要的行政手段外， 更 重要的是要依靠法律的手段来维护。 在新形势下， 我国大大加快了有关安全生产的立法步伐， 中央和地方各有关部门陆续颁布实施了一系列与安全生产有关的法律、法规、部门规章、地 方性法规、地方行政规章和其他规范性文件，经过多年来的持续努力，基本建立了以《安全 生产法》为主体，由国家相关法律法规和标准规程、部门规章、规范性文件等所构成的安全 生产法律法规体系，安全生产各方面工作大致上都可以做到有法可依，有章可循。 据统计，目前，全国人大、国务院和相关主管部门已经颁布实施并仍然有效的有关安全 生产主要法律法规约有 130 多部。其中，包括全国人大常委会制定的《安全生产法》 、 《劳动 法》 、 《煤炭法》 、 《矿山安全法》 、 《突发事件应对法》 、 《职业病防治法》 、 《海上交通安全法》 、 《道路交通安全法》 、 《消防法》 、 《铁路法》 、 《民航法》 、 《电力法》 、 《建筑法》等 20 多部法 律；国务院制定的《国务院关于特大安全生产事故行政责任追究的规定》 、 《安全生产许可证 条例》 、 《煤矿安全监察条例》 、 《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》 、 《生产安全 事故报告和调查处理条例》 、 《危险化学品安全管理条例》 、 《道路交通安全法实施条例》 、 《建 设工程安全生产管理条例》等 20 多部行政法规；国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安 全监察局、原国家经贸委、原煤炭部、交通运输部等部门和机构制定的《安全生产违法行为 行政处罚办法》 、 《安全生产监督罚款管理暂行办法》 、 《安全生产领域违法违纪行为政纪处分 暂行规定》 、 《煤矿矿用产品安全标志管理暂行办法》 、 《煤矿安全监察行政处罚办法》 、 《危险化学品登记管理办法》 、 《 （生产安全事故报告和调查处理条例）罚款处罚暂行规定》等 80 多部部门规章，最高人民法院、最高人民检察院制定出台了《关于办理危害矿山生产安全刑 事案件具体应用法律若干问题的解释》 ，各地人大和政府也陆续出台了不少地方性法规和地 方政府规章。到目前为止，各省（区、市）都基本上制定出台了安全生产条例。 需要指出的是，建国 60 多年来，我国安全生产标准化工作发展迅速，据不完全统计， 国家及各行业颁布了涉及安全的国家标准上千项， 各类行业标准几千项。 我国安全生产方面 的国家标准或者行业标准， 均属于法定安全生产标准， 或者说属于强制性安全生产标准， 《安 全生产法》 有关条款明确要求生产经营单位必须执行安全生产国家标准或者行业标准， 通过 法律的规定赋予了国家标准和行业标准强制执行的效力。 此外， 我国许多安全生产立法直接 将一些重要的安全生产标准规定在法律法规中， 使之上升为安全生产法律法规中的条款。 因 此， 我国安全生产国家标准和行业标准， 虽然和安全生产立法不无区别， 但在一定意义上说， 也可以被视为我国安全生产法律法规体系的一个重要组成部分。 近年来， 随着我国经济社会的快速发展， 我国已经进入了事故易发的工业经济中级发展 阶段， 安全事故频发， 已有的安全生产立法与我国安全生产形势的迫切需要产生了一定的差 距，与外国一些发达国家相比，在立法上的某些环节和方面显得落后，亟待加强立法，进一 步健全完善我国安全生产法律法规体系， 将安全生产工作全面纳入法治轨道， 促进安全生产 形势的持续稳定好转。 四、安全生产政策措施 2004 年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出要完善政策，大力推进安 全生产各项工作： （1）加强产业政策的引导； （2）加大政府对安全生产的投入； （3）深化安 全生产专项整治； （4）健全完善安全生产法制； （5）建立生产安全应急救援体系； （6）加强 安全生产科研和技术开发。 针对安全生产领域存在的种种历史和现实问题，在国务院第 116 次常务会议专题会议 上，确定了加强安全生产工作的 12 项治本之策： （1）制定安全生产发展规划，建立和完善 安全生产指标及控制体系； （2）加强行业管理，修订行业安全标准和规程； （3）增加安全投 入，扶持重点煤矿治理瓦斯等重大隐患； （4）推动安全科技进步，落实项目、资金； （5）研 究出台经济政策，建立、完善经济调控手段； （6） 加强培训教育， 规范煤矿招工和劳动管理； （7）加快立法工作； （8）建立安全生产激励约束机制； （9）强化企业主体责任，严格企业 安全生产业绩考核； （10）严肃查处责任事故，防范惩治失职渎职、官商勾结等腐败现象； （11）倡导安全文化，加强社会监督； （12）完善监管体制，加快应急救援体系建设。 为进一步加强安全生产工作，2009 年，国务院在全国安全生产电视电话会议上提出深 入开展“安全生产年”活动， 扎实开展安全生产宣传教育、 安全生产执法、 安全生产治理“三 项行动”，切实加强安全生产法制体制机制、安全生产能力、安全生产监管队伍“三项建 设”，促进安全生产形势稳定好转。 2010 年国务院颁布了 《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》 （以下简称 《通 知》 ） ，强调了以下事项： （1）严格企业安全管理； （2）建设坚实的技术保障体系； （3）实施 更加有力的监督管理； （4）建设更加高效的应急救援体系； （5）严格行业安全准入； （6）加 强政策引导； （7）更加注重经济发展方式转变； （8）实行更加严格的考核和责任追究。 《通知》 强调严格企业安全管理， 要求做到： （1） 要健全完善严格的安全生产规章制度， 对生产现场监督检查，严格查处违章指挥、违规作业、违反劳动纪律的“三违”行为。 （2） 及时排查治理安全隐患。企业要经常性开展安全隐患排查，并切实做到整改措施、责任、资 金、时限和预案“五到位” 。 （3）强化生产过程管理的领导责任。企业主要负责人和领导班 子成员要轮流现场带班。煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井，对 无企业负责人带班下井或该带班而未带班的， 对有关责任人按擅离职守处理， 同时给予规定上限的经济处罚。发生事故而没有领导现场带班的，对企业给予规定上限的经济处罚，并依 法从重追究企业主要负责人的责任。 （4）强化职工安全培训。企业主要负责人和安全生产管 理人员、特殊工种人员一律严格考核，按国家有关规定持职业资格证书上岗。 （5）全面开展 安全达标。深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建设，凡在 规定时间内未实现达标的企业要依法暂扣其生产许可证、安全生产许可证，责令停产整顿； 对整改逾期未达标的，地方政府要依法予以关闭。 针对重大危险源和重大隐患， 《通知》要求企业要报当地安全生产监管监察部门、负有 安全生产监管职责的有关部门和行业管理部门备案。 企业应急预案要与当地政府应急预案保 持衔接，并定期进行演练。赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情时第 一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。 《通知》 要求企业各行业管理部门和负有安全生产监管职责的有关部门加快制定、 修订 生产、安全技术标准，制定和实施高危行业从业人员资格标准。对实施许可证管理制度的危 险性作业要制定落实专项安全技术作业规程和岗位安全操作规程。 把符合安全生产标准作为 高危行业企业准入的前置条件，实行严格的安全标准核准制度。矿山建设项目和用于生产、 储存危险物品的建设项目， 应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价， 严把 安全生产准入关。依托科研院所，结合事业单位改制，推动安全生产评价、技术支持、安全 培训、技术改造等服务性机构的规范发展。专业服务机构对相关评价、鉴定结论承担法律责 任，对违法违规、弄虚作假的，要依法依规从严追究相关人员和机构的法律责任，并降低或 取消相关资质。 为了进一步促进企业安全投入，实现安全生产技术水平的提高， 《通知》提出以政策作 为引导，通过制定促进安全技术装备发展的产业政策，鼓励和引导企业研发、采用先进适用 的安全技术和产品，鼓励安全生产适用技术和新装备、新工艺、新标准的推广应用。加大安 全专项的投入，通过做好尾矿库治理、扶持煤矿安全技改建设、瓦斯防治和小煤矿整顿关闭 等各类中央资金的安排使用， 落实地方和企业配套资金， 完善高危行业企业安全生产费用财 务管理制度， 加强对高危行业企业安全生产费用提取和使用管理的监督检查， 提高安全生产 费用提取下限标准， 适当扩大适用范围， 建立道路交通事故社会救助基金制度和水上搜救奖 励与补偿机制， 在高危行业企业探索实行全员安全风险抵押金制度， 完善落实工伤保险制度 和推行安全生产责任保险制度等安全生产政策，形成安全生产投入长效机制。 为贯彻落实《通知》精神，落实企业安全生产主体责任，2011 年全国安全生产会议明 确要继续深入开展“安全生产年”活动，强化“三深化”、“三推进”工作措施： （1）深化 企业主体责任落实， 全面加强安全管理和监督； （2） 深化依法监管， 持续打击非法违法行为； （3）深化煤矿、非煤矽山、交通运输、建筑施工、烟花爆竹、危险化学品、民爆物品、工 矿商贸及消防等行业领域安全专项整治； （4）推进科技进步，加快安全技术装备研发推广应 用和应急救援基地建设； （5） 推进安全达标， 加强企业班组安全建设、 安全宣传教育和培训， 强化安全基层基础； （6）推进长效机制建设，制定“十二五”安全生产规划，落实和完善政 策措施，构建安全防范体系。 “十二五”期间， 我国将建立完善企业安全保障、 政府监管和社会监督、 安全科技支撑、 法律法规和政策标准、应急救援、宣教培训等“六大体系”，提高企业本质安全水平和事故 防范、 监察执法和群防群治、 技术装备安全保障、 依法依规安全生产、 事故救援和应急处置、 从业人员安全素质和社会公众自救互救等“六个能力”， 加快安全生产长效机制建设， 推动 安全生产状况的持续稳定好转。 五、安全生产监管监察体系 我国目前实行的是国家监察、地方监管、企业负责的安全工作体制。在国家与行政管理 部门之间，实行的是综合监管和行业监管；在中央政府与地方政府之间，实行的是国家监管与地方监管；在政府与企业之间，实行的是政府监管与企业管理。 在国务院领导下， 国务院安全生产委员会负责全面统筹协调安全生产工作； 国家安全生 产监督管理总局对全国安全生产实施综合监管， 并负责煤矿安全监察和非煤矿山、 危险化学 品、烟花爆竹等行业领域的安全生产监督管理工作；工业和信息化部、公安部、住房和城乡 建设部、农业部、交通运输部、铁道部、民航总局、电监会和国资委等部门，分别负责本系 统、本领域的安全工作；国家质检总局负责锅炉压力容器等四类特种设备的安全监督检查； 卫生部负责职业病诊治工作； 人力资源和社会保障部负责工伤保险管理、 未成年工以及女工 的劳动保护。 《通知》要求，强化安全生产监管部门对安全生产的综合监管，对重大安全隐患治理实 行逐级挂牌督办、 公告制度， 重大隐患治理由省级安全生产监管部门或行业主管部门挂牌督 办， 国家相关部门加强督促检查。 强化企业安全生产属地管理。 强化项目安全设施核准审批， 加强建设项目的日常安全监管，严格落实审批、监管的责任。严格落实建设、设计、施工、 监理、监管等各方安全责任。对项目建设生产经营单位存在违法分包、转包等行为的，立即 依法停工停产整顿，并追究项目业主、承包方等各方责任。充分发挥工会、共青团、妇联组 织的作用， 依法维护和落实企业职工对安全生产的参与权与监督权， 鼓励职工监督举报各类 安全隐患，接受人民群众的公开监督。 六、安全生产科技保障体系 科技是第一生产力，安全科技是安全生产的重要支撑和保障。安全科技按照研究领域、 功能作用可划分为安全生产基本理论（方针、政策、基础理论和软科学）研究、安全生产应 用基础研究、 安全生产应用技术研究和安全生产成果工程转化 （将成果转化为行业共性技术、 装备，甚至上升为技术标准、法规，加以推广应用）四个大类，而各类科技活动都必须坚持 “以人为本”， 坚持把保障劳动者的生命安全作为根本出发点。 安全科技对安全生产的保障 作用主要体现在为政府安全生产监管监察和企业安全生产实践活动提供技术支撑。 安全生产科技保障体系主要包括政府引导推动、技术装备研发转化、专家智力支持、中 介技术服务、企业推广应用和技术标准转化等组成部分（见图 1―7） 。图 1―7 安全生产科技保障体系 2006 年全国科技大会明确提出了自主创新、 建设创新型国家的战略， 国务院颁布的 《国 家中长期科学和技术发展规划纲要 （） 》 中“公共安全”被列为 11 个重点领域之 一，“重大生产事故预警与救援”被列为重点安排的 68 项优先主题之一。按照如上部署，科技部、国家安全监管总局、国家质检总局等部门在“十一五”期间共同组织实施了 15 项 安全生产领域国家科技支撑计划重点项目，国拨经费超过 4 亿元，着力推动了煤矿、非煤矿 山、危险化学品、特种设备安全、城市重大危险源监控等行业领域安全生产共性、关键技术 研发。 国家安全生产专家组自 1989 年设立以来，历经了四届。第四届国家安全生产专家组成 立于 2007 年初。2010 年 4 月，为进一步发挥安全生产专家在防范和坚决遏制重特大事故发 生等方面的作用， 强化安全生产专家对安全生产现场的技术支撑作用， 国家安全监管总局决 定在第四届国家安全生产专家组下增设“现场技术支撑组”。截至 2010 年底，第四届国家 安全生产专家组共有专家 371 名（其中院士 20 人） ，下设煤矿、非煤矿山、石油化工、交通 运输、建筑消防、机电、综合和现场技术支撑 8 个专业组。全国各级安全生产监管部门和煤 监机构也都建立了自己的专家支撑队伍， 安全生产专家在安全生产科学研究、 法制建设和重 大决策咨询、标准制订、监管监察、事故调查、应急救援等方面都发挥了重要的支撑作用。 截至 2010 年 3 月底，经国家安全监管总局审批授予资质的甲级资质安全评价机构共有 166 家，除西藏自治区以外，各省、自治区、直辖市均有甲级机构开展安全评价工作，业务 范围涉及国民经济的各个领域； 各省级安全监管部门、 煤矿监察机构批准的乙级资质安全评 价机构 580 余家。 安全评价机构依法开展安全评价工作， 及时帮助各类企业排查了大量事故 隐患，提出整改建议，协助企业进行隐患整改，提高了企业安全管理水平和安全保障能力； 按照安全生产法律法规和相关政策， 为政府部门组织的各类安全生产检查、 督查和事故调查 等提供了强有力的技术支持；组织实施安全评价（评估） ，保障了安全生产行政许可和建设 项目安全生产“三同时”审查制度的执行。 截至 2010 年 3 月底，全国共有安全生产检测检验机构 173 个（甲级机构 42 个，乙级机 构 131 个） 。工作重点为煤矿、金属和非金属矿、危险化学品、烟花爆竹、劳动防护用品等 领域；地域范围已经覆盖除海南、青海、西藏外的所有省（市、区） ；26 个重点产煤省（市、 区）都建立了管理较为规范的煤矿安全检测检验体系，开展在用设备检测检验活动。另外， 我国当前实行的的安全标志管理工作也是安全生产技术保障体系的重要组成部分， 主要包括 矿用产品（包括金属非金属矿）安全标志管理和特种劳动防护用品安全标志管理。“安全标 志”已成为生产单位、 监管部门识别矿用产品、 劳防用品安全与防护性能是否可靠的重要依 据，具有一定的社会认可度。 2010 年国务院颁布的《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》中，进一步 强调推行先进适用的技术装备。 运输危险化学品、 烟花爆竹、 民用爆炸物品的道路专用车辆， 旅游包车和三类以上的班线客车要安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置； 鼓励有条件 的渔船安装防撞自动识别系统， 在大型尾矿库安装全过程在线监控系统， 大型起重机械要安 装安全监控管理系统；积极推进信息化建设，努力提高企业安全防护水平。 七、安全生产教育培训体系 安全生产培训教育是安全生产工作的重要组成部分， 是通过提高全体劳动者安全生产素 质、安全生产技能，从而保证安全生产的一项重要手段。改革开放后，特别是 2000 年以来， 随着我国安全生产监管监察体系的建立和不断完善，安全生产培训教育工作取得了重大进 展。“十一五”期间，各地区、各部分和各单位积极落实党和国家的统一部署，认真落实安 全生产教育培训相关政策措施，按照大培训、大教育的要求和统一规划、归口管理、分类指 导、分级实施、教考分离的工作原则，以贯彻落实安全生产相关法律法规为主线，以预防和 减少各类伤亡事故和伤残人数、 坚决遏制重特大事故为目的， 以提高从业人员特别是农民工 安全意识和自我保护能力为重点， 坚决依法开展安全生产教育培训， 积极构建安全生产教育 培训体系， 努力实施“人才强安” 战略， 安全生产教育培训法规制度和标准逐步完善， 机构、 师资、教材等基础工作不断加强，政府监管、机构参与、企业落实的安全生产教育培训工作格局初步形成。 除国家有关法律法规外，国家安全监管总局制定了《安全生产培训管理办法》 、 《生产经 营单位安全培训规定》 、 《注册安全工程师管理规定》和《特种作业人员安全技术考核管理规 定》等规章，印发了《关于加强煤矿安全培训工作的若干意见》 、 《关于
年大规 模培训干部的实施意见》 、 《关于加强农民工安全培训工作的意见》 、 《关于生产经营单位安全 生产管理人员中注册安全工程师安全培训考核有关问题的通知》等规范性文件 40 余份，组 织制定、修订了煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业企业主要负责人、安全 生产管理人员、特种作业人员等“三项岗位人员”和从业人员安全培训大纲和考核标准等 60 余种，进一步规范了安全生产教育培训工作。 按照“分级实施、 分类指导”的原则， 目前已基本形成各级安全生产监管监察机构分级 管理、各负其责、共同参与的安全生产教育培训工作管理体制。依据“三定”规定，国家安 全监管总局主要负责指导全国安全生产教育培训工作，企业“三项岗位人员”的培训考核， 一、二级安全培训机构资质审批，安全监管监察系统人员执法资格与业务培训，安全人才培 养相关工作。 国家煤监局负责全国煤矿安全生产培训工作； 应急中心负责应急救援培训工作。 省、市、县三级安全监管监察部门分级负责辖区内安全生产培训工作。生产经营单位负责组 织实施本单位的安全生产教育培训工作。 通过建立机构资质认定和复审评估制度以及推行机构标准化建设工作， 全国四级安全生 产教育培训机构基地网络基本形成。全国现有安全生产培训机构 3661 家（其中：