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朱北仲:我国农村土地确权中的问题与解决对策
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朱北仲:我国农村土地确权中的问题与解决对策
［ 作者：&&文章来源：&&点击数：&&更新时间：& 录入：王惠敏 ］
摘要：加快推进农村土地确权、促进我国现代农业规模化经营体系的建立，是当前我国农村工作的一个主要内容。调查发现，当前我国土地确权中存在对土地权证的作用认识不足、一些已私自开垦的“四荒”土地确权难以落实、在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权、技术和费用问题影响土地确权的精准度、土地权证的登记发放耗时耗力等问题。应完善农村土地确权工作相关政策法规，鼓励新型农业规模经营主体开发利用“四荒”土地，注重土地确权中新技术、新方法的运用，严格执行土地权证的登记发放程序，同时为土地确权并流转后的农民顺利实现市民化提供必要保障。
关键词：农村，土地确权，土地权证，四荒土地
基金项目：本文是国家自然科学基金项目“中原经济区农户劳动力配置的多任务委托代理模型研究”(编号：U1304707)的成果。
通过农村产权关系的不断改革提高农业生产效率，是我国改革开放以来农业领域的重点工作，也是实现农业适度规模经营的必要前提。因此，有必要对当前我国农村土地确权现状及存在的问题进行调查分析，探寻符合我国国情的农村土地确权的途径。
一、农村土地确权的意义
(一)农村土地确权有利于保护农民的合法权益
长期以来，农村土地所有权、使用权等权利没有得到明确规定和有效保障。因此，更好保护农民的合法权益，必须对农村集体所有土地的各项权利及其关系予以确认。不仅如此，农村土地确权过程也是一个摸清土地利用状况、更好推动农村土地管理的过程。[1]在过去土地权责不清的情况下，当农民外出务工后，大多会选择将土地流转出去，以此获得一些稳定收入。但一些非农就业较稳定、已经不打算再从事农业生产的外出务工农民，为了获取更高的流转收益，会将土地流转用于非农用途，致使农业用地遭到破坏。还有一些地区土地流转收益相对较低，或大部分青壮劳动力都选择外出务工导致土地流转困难，则由于土地未能确权而导致抛荒问题严重。因此，通过土地确权，就能明确土地各类权责关系，进而及时有效管理和控制农村的土地抛荒和占用土地进行非法建设等问题。
(二)农村土地确权并流转有利于提高农民收益和土地产出效益
土地确权是农村土地流转的基础，而土地流转后农民就可从土地中解放出来，为从事其他行业、获得更高收入创造了条件。[2]农民收入的增加不仅意味着生活条件的改善，而且有利于进一步拉动内需。此外，土地确权也有利于解决农村抵押品不足等融资障碍，农民可以通过土地经营权抵押等方式从正规金融系统获得急需的生产性资金或消费资金，从而促进农业生产效率的提升及农村消费市场的扩张。此外，不仅耕地的确权有利于土地流转，进而为农民实现市民化提供一定的资金保障、更好推动新型城镇化建设，而且在农民“流出”和农村宅基地确权的共同作用下，也会促使农村宅基地大规模进入流通领域，这不仅有利于一定程度上解决城市土地紧张的现状，而且进一步增强了农民市民化的“底气”。总体估算，在土地确权的基础上，如果能够推动耕地和宅基地的大规模流转，进而实现农业的适度规模经营，由此产生的联动效应将使我国的市场规模在已有基础上扩张2～3倍。
(三)农村土地确权有助于政府简政放权
长期来，中央不断提出小政府、大社会、大部制及下放、裁减审批权等一系列深化改革的思路，并出台了一系列的改革举措。在农村经济管理方面，由于没有建立现代农业适度规模经营体系，导致政府对土地及其他自然资源的权责不明晰，政府无所不管、职能重叠，从而造成机构臃肿、冗员较多、效率低下、社会经济资源严重浪费等诸多问题。农村土地确权有利于明确农业经营各主体的利益关系，以及构建产权清晰、权责到位、自主决策、自我管理、自负盈亏的新型农业经营体系。农业经营主体利益关系的明确，同样意味着相关管理部门权责问题的明确，从而有利于原有农村经济管理部门及时转换职能或撤销、合并，既能提高行政机关的办事效率，进一步缩减行政事业性开支和行政管理费用的摊派，减轻农村居民的经济负担，也能解决政府机关人员冗余问题，并由此推动政府机构的简政放权。
二、我国农村土地确权现状及存在的问题
自2012年，我国就已全面推动农村土地确权工作。国土资源部、农业部、财政部三部委联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证，宅基地使用权和集体建设用地使用权登记确权工作最迟要在2018年年底前全部完成。按照三部委的要求，各地农村土地确权工作正在有条不紊地依照有关时间节点向前推进。据统计，陕西、江西、四川、安徽、湖南、海南、广东，河北等省的多数县镇已完成确权登记发证近半数以上，其他大部分省市也都确定在2015～2016年期间完成此项工作。土地确权工作有力地促进了农村土地流转和农业的现代化发展，但其过程中仍存在一些问题，主要包括：
(一)对土地权证的作用认识不足
近些年，通过进城务工、求学等途径，大量人口流出农村地区，很多地区的农村留守人员均是文化素质相对较低的老人和未成年人。对于留守人员，更关注的是土地流转金额的限制、土地占用的补偿规定等直接利益问题，而对附着于土地的诸多权利关系这些基础性问题并不关心。如果土地继续由自家耕种，其所关心的也只是收成问题。这导致很多地区由于农民对于土地权证的作用和意义认识不足，参与土地确权的积极性不高，不仅阻碍了土地的合理流转和农民收益的有效保障，而且导致土地非农化使用问题的出现。即使一些地方把土地权属证书发给了民，也不懂得如何使用。此外，由于农村土地确权工作并不能带来显著的经济效益，反而意味着很多繁琐的解释和开导工作，实践中一些地方乡镇政府推动土地确权工作的积极性不高。
(二)一些已私自开垦的“四荒”土地确权难以落实
我国许多农村地区有着大量的荒山、荒沟、荒丘、荒滩(简称“四荒”)，当地一些农户在没有事先与村集体签订承包合同的情况下，会相应的耕作。这虽然有利于耕种面积的扩大与“四荒”土地的开发，但在全面推进农村土地确权工作的情况下，这一部分原本无人问津的“四荒”土地的权利归属便成为必须解决的现实问题。对一部分村民私自开垦且没有与村集体签订承包合同的土地，如果以“先占为先”原则进行确权发证，显然有失确权的公平性，不利于土地确权及其他工作的展开。如果不下发相应的土地权证，则直接影响一些有能力、有意愿的农户或者企业参与“四荒”土地开发的积极性，从而造成“四荒”土地的重新闲置和无人问津。
(三)在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权
实践中，私自占用耕地、滥用建设用地等现象也阻碍了农村土地确权工作。尽管取消农业税以后，土地对于农民重要性有所提升，但由于工农业与城乡间收入水平的显著差异，导致很多外出务工农民对于土地的重视主要放在流转和补偿收益，而不再是农业耕种收益。由于宅基地审批手续严格，一些返乡农民工就会直接选择在承包地内盖新房，加之基层政府管理缺位，导致一家如此家家效仿。这就不仅给农村土地的利用类型、数量、分布及权属、界址等确权工作带来诸多困难，而且是对可用耕地的严重浪费。
(四)技术和费用问题影响土地确权的精准度
土地确权工作的顺利执行需要先进的勘察和测绘技术，[3]但是较之农村需要确权的土地面积，我国相关技术人员缺口非常大。因此，为了能够尽快完成土地确权的工作任务，一些地区在很大程度上是依靠当地行政部门人员辅助有限数量的技术人员进行勘察和测绘工作。而在一些较为落后地区，甚至根本没有相关技术人员。此外，土地勘察和测绘工作的展开需要一定的资金支持，但各地区财政情况参差不齐，一些财政资金并不充裕的地方政府或者不愿意拿出资金用于勘察测绘，或者根本没有足够的资金支持勘察测绘。由于勘察测绘是土地确权的重要先期工作，在人力、财力均不足的情况下，其技术分析结果准确度有限，必然影响土地确权的精准度，这已成为土地确权工作中一个亟待解决重要的现实问题。
(五)土地权证的登记发放耗时耗力
土地权证登记与发放是农村土地确权工作的重要环节。土地权证是证明土地权属的一个正式文件，农民只有握有相应的土地权证，才能明确自己对土地的权属关系，减少土地纠纷，维护自身合法权益。但在发证过程中，存在一些问题，影响土地确权工作的效果和进度。一是工作量大。据估计，全国农村土地权证的登记发放工作涉及约1.6亿家农户，但主要集中在一些农业大省，导致这些地区面临庞大的登记方法工作量。以中部地区农业大省河南省为例，其土地权证处理数量约占全国总数的1/3。二是矛盾多。土地确权过程也是对土地相关关系的梳理过程，而农户间长期未能解决的土地矛盾问题，大多集中在土地权证登记和发放期间进行调解，这也给土地权证的登记发放工作带来很大难度。三是存在政策空白。由于我国农村土地情况复杂，如“四荒”土地等在国家政策上没有明确规定，导致土地权证登记工作推进困难。
三、有效推进农村土地确权的对策
(一)完善农村土地确权工作相关政策法规
关于农村土地确权，国家已出台一系列政策。但在实践中仍存在许多问题，急需一定的政策法规作为依据。家庭联产承包责任制之所以能在短时间内比较公平地将土地和自然资源分配到农民个人或农户手中，一是尽管当时农村的土地是农民重要的生存、生产资料，但土地主要突出的是使用价值属性，面积上的微小差异所导致的产量差异可以忽略不计，土地还不具备市场流通能力，并不能转化为货币。二是广大农民和农村干部具有较高的觉悟和积极性。基于这两点，许多农村地区的土地分配工作完成很快。即使在个别地区对已分配土地存在一些矛盾，也可按照“增人不增地，减人不减地”的原则，在集体组织内部加以调整解决。但现阶段由于土地具备了更强的资本属性，土地确权实际上成为对土地资本的再分配与再确认过程，这就涉及地方政府、乡镇和村干部、农民等多方面利益，因此，土地确权必须避免各方利益冲突导致的矛盾激化问题。对此，一是制定相对具体、完善的农村土地确权相关政策法规，并在农村普及相关知识，使之成为实践中的可操作性依据。[4]二是集体土地中除用于环保和公共设施的土地外，要根据实践中出现的新情况，及时出台相关解释，明确划定资源属性、处理办法和分配原则，避免以权谋私、违规建房等问题的发生。
(二)鼓励新型农业规模经营主体开发利用“四荒”土地
“四荒”土地既是土地确权工作中的难点，也是有待开发利用的巨大资源。我国农村有着大量的“四荒”土地，其中可发展农业或林业的荒地约19.3亿亩，涝洼土地、盐碱土地、水土流失地、红壤低产土地等其他各类低产地约5.4亿亩。有效利用“四荒”土地，加大对“四荒”土地的开发力度，不仅有利于提高土地资源的综合利用率，也能在一定程度上缓解我国土地资源稀缺的矛盾。[5]由于“四荒”土地同样具有连片特征，因此，可鼓励和扶持新型农业规模经营主体对“四荒”土地的集约化利用。一是明确新兴农业规模经营主体在“四荒”土地确权中的优先地位。二是加大对新型农业规模经营主体流入“四荒”土地的补贴力度。三是对在土壤改良、有机农业、生态农业、绿色农业、食品保障、原料供给与就业增收方面起到重要作用的新型农业规模经营主体，通过给予多方面的财税支持和优惠政策，引导其开发利用“四荒”土地。四是做好对“四荒”土地的规划管理工作，绝不允许乡村组织不经合法手续私自转让和利用“四荒”土地。
(三)注重土地确权中新技术、新方法的运用
农村集体土地确权过程中，首先要对现有土地进行严格的地籍调查。在地籍调查、核实、审核的过程中，应注重新技术、新方法的运用。由于历史原因，许多农村地区村与村、户与户、镇与镇之间土地权属不清，导致土地管理混乱，给农村的经济生活带来很多问题。尽管近年来的土地确权工作中，一些地方用传统测绘方法进行了划分，但由于资金和技术人员的欠缺，导致测绘效果并不理想，甚至造成一些地区人力、物力、财力的浪费。目前，3s技术是用于土地测绘的新技术。3s技术是遥感技术、地理信息系统和全球定位系统的总称，是多种空间技术的集成应用。如果适当运用，3s技术不仅会提高测绘精度，也会节约一定人力和物力，可有效解决土地确权工作中的操作标准化问题，为国家相关统计积累科学、全面的土地数据。当前，各地土地测绘中关键是解决好资金问题。在这方面，考虑到测绘数据的长远意义，应加大中央对地方的测绘资金扶持力度。
(四)严格执行土地权证的登记发放程序
针对当前我国土地权证登记发放中存在的现实问题，一是调整土地权证登记发放机构，成立专门的农村土地确权协调小组，制定细化配套政策，达到每一个问题都有相应的政策法规与之对应。二是明确土地确权中国土、财政、农业及乡镇工作人员的岗位职责，严格规范其行为准则，杜绝土地确权过程中瞒报、多报、漏报、不报或不及时发证、对发证过程中产生的问题听之任之等现象发生。三是土地确权工作必须严格按照申请、调查、审核、公告、审批下达等步骤进行，上述程序全部完成并无异议后，才能向农民发放土地权证。
(五)为土地确权并流转后的农民顺利实现市民化提供必要保障
土地确权除了明确附着在土地上的各种权属关系外，更要以此为基础，促进土地的适当集中，实现农业的现代化、规模化发展。而这就意味着会有相当比例的农民经土地流转后向城市迁移，因而解决其市民化的后顾之忧，是实现土地成功流转、肯定土地确权工作成果的重要保障。当前，解决农村转移劳动力的主要出路是帮助和鼓励他们向大中城市和小的乡镇流动，但我国每年数以亿计的进城务工农民，仍处在“半市民化”的尴尬境地。其中，一个重要原因在于农村土地权属关系不清，他们不愿意转为市民后损失掉其应有的土地财富。因此，为土地确权并流转后的农民顺利实现市民化提供保障，才能真正实现土地确权和流转的最终目标。一是可考虑将土地流转及相关交易中的部分税费，设置专项土地确权创业安家基金，用于农民进城创业和安家的扶持资金。二是对吸纳一定规模的经土地流转而进城务工农民的企业，规定其教育基金费用提留及补贴办法。三是有选择地适度发展一些劳动密集型产业，作为土地确权并流转后进城务工农民顺利实现市民化的过渡，并通过适当的政策规划与扶持，引导务工农民收入和技能水平的稳步提升及企业的转型升级。设置专项基金帮助农民进入城镇或就地创业，发展包括基本民生产品在内的劳动密集型产业，这应是今后我国解决土地确权并流转后，解决农民就业和市民化问题的主要途径。
参考文献：
&[1]张丽华，林善浪，霍佳震.农业产业化经营关键因素分析――以广东温氏公司技术管理与内部价格结算为例[J].管理世界，2011(3)：83-91.
&[2]卿秋艳.农村土地抛荒问题影响因素及对策探讨――基于湖南郴州龙海村的调查[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2010(2)：50-54.
&[3]刘淑华，姚玉秀，尚丹，刘芝`.论国外农村信息化发展[J].现代农业科技，2010(2)：30-31.
&[4]张育飞.我国农村土地承包经营权流转的困境与出路[J].法制博览(中旬刊)，2014(2)：33-34.
&[5]甘敏，张敏敏，农村城镇化建设中的土地流转问题与对策研究[J].廊坊师范学院学报(社会科学版)，2014(1)：106-109.
作者：朱北仲，河南科技大学经济学院副教授）
中国乡村发现网转自：《经济纵横》2015年第5期
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强国社区-人民网中国农村土地问题专家观点摘录
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中国农村土地问题专家观点摘录
国土资源政策法律法
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&&& 编者按：几百年来，土地时时成为政治、经济、社会问题的承载体。中国经过近二十多年的改革发展，土地虽对中国经济的腾飞发挥了不可估量的作用，但其最主要得益于廉价的土地与廉价的劳动力，而这两块红利所存在的强约束，决定了经济的发展不可能也不应该长期如此获取，事实上，中国农村的土地问题已成为中国经济、社会矛盾的焦点之一。现将有关专家的观点整理如下，供领导参阅。&&&&& 一、中国农村土地存在的亟待解决的问题&&&&& （一）农村现行土地制度的问题 &&&&& 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心主任黄祖辉认为：在家庭联产承包责任制以后，我国农村土地制度实现了三权分离，即所有权、承包权与经营权分离。从国家宏观层面和法律角度而言，当前的产权关系基本明确，即农村土地归农民集体所有。问题的关键是产权和治权不相协调。产权是需要保护和实现的，也就是说需要治权的配合,而我国恰恰在这方面存在诸多问题，如治理结构问题、法律体系问题等，导致了农民土地产权不能得到很好的体现。尤其在城市化、土地非农化趋势明显以后，一般意义上的产权界定已不足以解决实际的运作。&&&&& 中国经济发展研究会研究员赵阳认为：现行农村土地制度中有几个“软肋”，一是，“集体所有”主体的虚化，因而经常会发生土地调整，村委会把农民的承包地调整来调整去，而且在这个过程中常常侵害农民利益；二是，把土地的规模经营和发展壮大集体经济挂起钩来，这往往带有一种意识形态的色彩，由此甚至有人质疑稳定家庭承包制度的基本政策，似乎强调规模经营要以保护农民土地权益为前提，就是与发展集体经济对立起来了；三是，资金瓶颈，似乎农村缺乏资金主要是农户小规模所致。农村土地制度的发展目标有三：一要稳固产权，二要发育市场，三要与金融工具相衔接。当前最核心问题还是要稳定完善现有产权结构而不是推行私有制。农村土地所有权不能完全移到村民小组以上的层次，承包经营权要稳定在农户手中，长期不变，有了这个基础才能实现其它目标。通过实证研究表明，一旦调整土地，尤其是打破村民小组这个土地边界，农民就减少参与土地租佃，市场怎么发育，经营规模怎么实现？没有一个稳定的产权，银行不会给信贷支持，金融支持问题根本就不是或者主要不是农户规模大小的问题。 &&&&& （二）农民利益与土地制度的冲突&&&&& 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心主任黄祖辉认为：土地具有生产功能、保障功能、资产功能、生态功能和公益功能五大功能。其中保障功能在中国是独特的，土地对农民起到一定保障作用。至于为什么出现对征用农民土地补偿低的现象？主要原因是对土地功能及其与农民的利益关系缺乏正确认识，因而往往是对土地的生产功能给予补偿，而对土地的保障功能、资产功能补偿过低。从利益格局来考察，我国的土地配置总体上是以牺牲农民的利益为代价的，市场机制基本没有发挥作用。因此，土地的五大功能应该成为中国农村土地制度改革或者重新构造利益分配格局的一个出发点和分配基础。&&&&& （三）农村土地、城市化与农民市民化的冲突&&&&& 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心主任黄祖辉认为：城市化进程中必须处理好城市扩张和农民利益的关系，避免新一轮的以牺牲农民为代价的城市偏向和新的剪刀差现象。原来存在的主要是农产品剪刀差，但这些年又形成了土地剪刀差，这比农产品剪刀差更加危险。尽管中央在宏观上采取了严格的调控政策，但并没有从根本上解决这一问题。城市化战略应该是城市发展和农民利益的双赢。我认为，现阶段的中国城市化本质上应该是转移农民的市民化过程，而不是单纯的城市扩展和城市现代化。因此，必须使农地非农化、城市化与农民市民化融为一体，要把农民市民化和城市化相挂钩。&&&&& （四）当前农村一些值得引起注意的问题&&&&& 中国经济发展研究会研究员赵阳认为：当前农村一些值得引起注意的问题，概括起来是“三个集中”的问题： &&&&& 第一，土地集中。在发展现代农业的口号下，近来规模化经营的趋势非常明显。如福建个别县市已经把20％以上的土地集中起来。我并不是反对把土地规模化集中，但在这个过程中间如果行政化推动往往容易违背“依法、自愿、有偿”的基本原则，出现强迫农民进行流转的现象。不能损害农民的利益，不能改变耕地使用性质，这应该是两个最基本的底线。 &&&&& 第二，村庄集中。在北方地区农民集中居住比较符合习惯，而在南方地区很多地方依山伴水，符合自然生态，但在政府的推动下集中建房的利益驱动很强，而且很容易把所有权的边界打乱。现有的土地所有权，有90％以上归属村民小组，9％归属行政村层次，只有不到1%归乡镇一层所有。有的地方规划要将村民小组合并一半甚至四分之三，理由是集约使用土地，但节约的地归谁所有、使用，做什么用途？现有法律法规并不清楚。如果仅仅是行政管理层次合并还比较容易，但是要动到土地的财产权利，恐怕容易引起严重混乱。 &&&&& 第三，资金的集中。一方面，有的地方干部对政策的把握不准，认为与其把补贴发到农民手里、资金使用效率低，还不如集中起来搞建设；另一方面，现有的财政体制确实造成县乡财政困难，公共开支也有困难，以至在资金需求方面表现出一种“饥渴”状态，以资金整合为名截留资金。虽然这与土地制度没有直接关系，但和土地出现问题的本质一样，就是侵害农民财产权利。& &&&&& 二、如何解决中国农村土地所存在的问题&&&&& 中国经济发展研究会研究员赵阳认为：&&&&& （一）稳定和发展农村现行土地产权制度是核心中的核心问题。农村土地制度的稳定与发展是当前中国经济可持续发展和建立和谐社会的一个必然要求。现在整个耕地保护形势已经非常严峻，从供给情况看，耕地大幅减少：1996年我国耕地面积19.51亿亩，而到2004年已减至18.37亿亩，去年又减少600万亩，现在人均耕地面积已不足1.4亩；而且我国只有1亿亩左右的后备耕地资源。另一方面，目前土地需求强劲，而且现有制度下，土地需求不仅是经济性需求，还有“行政性”需求，如地方政府的政绩主要是靠GDP和财政收入，这两大指标都与土地推动密切相关。因此，从政府体制的角度看，当前最紧迫的问题是要消除或者扭转这种以牺牲农民利益为代价的经济发展模式，而从中长期制度来看，农村土地制度的稳定和发展是核心中的核心问题。&&&&& （二）农村产权制度的稳固是保护农民权益的根本。农村土地产权制度的不健全，排他性就越弱，也就越容易受到外界得干扰和影响。很多专家也曾多次向人大提出，在法律框架中要明确村民小组作为所有权的代表主体，因为，现在包括承包地发包、征地程序的设计中补偿款的分配等等问题，都集中到村民委员会一个层次来处理，所有权主体和管理层次严重错位。而实际上，土地的调整只要一打破村民小组的临界线，哪怕很小的调整，对产权稳定性的伤害都会非常大，投入会下降，尤其是长期的投入，市场也发育不起来，保护农民土地权益、抑制滥占耕地就根本无从谈起。 &&&&& 浙江大学农业现代化与农村发展研究中心主任黄祖辉认为：当务之急是完善现行的农村土地产权制度。我主张农村土地坚持混合产权结构的形式，其基本出发点还是维持现行的土地承包制的长期不变，但在此基础上，实现农民承包权和集体所有权的合理分割，然后是土地非农化过程中的政府轨制介入和市场机制的引入，根据具体土地非农化的功能分析，处理好相关利益分配关系。其前提是进一步完善土地产权和相关治权结构。后者不仅包括法律体系和仲裁机构的完善，也包括农民的组织化问题。因为现实中农民很分散，组织化程度弱，所以农民的组织化问题应提到重要议事日程。 &&&&& 综上，当前中国农村土地制度方面最核心的是要推进一系列以稳固产权为中心的基本制度建设，明确村民小组作为土地所有权的代表主体，保证农民的土地权利确权到户，明确农民拥有长期稳定的、除了终极所有权以外的尽可能完整的土地权益。
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