三大经典案例探析“10号文”背景下 如何通过逐步变更设立外商投资企业搭建海外...
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三大经典案例探析“10号文”背景下 如何通过逐步变更设立外商投资企业搭建海外...
综合清科研究中心发布的数据，2014年前三个季度，共有153家中国企业在境内外资本市场上市，其中有72家企业在海外5个市场上市，占中国企业上市总数的47.1%。然而，受“10号文”的掣肘，中国企业海外“红筹上市”依旧无法做到“名正言顺”。
“10号文”第十一条对跨境关联并购做了限制，不仅要求跨境关联并购要报商务部审批，而且亦规定“当事人不得以外商投资企业境内投资或其他方式规避前述要求”，但对于哪些情形属于“其他方式”，商务部等监管部门至今未做进一步明确。因此，为规避前述关联并购的审批障碍，企业和中介团队不得不小心翼翼地探寻境外“红筹上市”的突破口与新路径。
本文分析的三个香港上市案例在“红筹上市”路径上具有共同点，即在“10号文”生效以后，通过实际控制人之外的具有外籍身份的独立第三方人士或者实际控制人的近亲属，先将境内企业过渡为中外合资企业，然后实际控制人或其近亲属透过其在境外设立的离岸公司收购境内企业的剩余权益，使境内企业变更设立为外商独资企业，并通过境外重组将境内企业的权益全部置入境外上市主体的控制下，借此完成“红筹架构”的搭建并最终实现在香港联交所上市。另外，在具体操作这一模式时，三个案例又有各自的不同，通过分析，可以从中体会到企业和中介机构在实践中对“10号文”等相关法律法规的解读，并一步一步地试探、突破政策底线，为中国企业海外“红筹上市”模式创新提供借鉴。
案例一 中国中盛资源（.HK）
中国中盛资源控股有限公司（“中国中盛资源”）日登陆香港联交所主板市场。早在香港上市之前，其境内主要附属公司山东兴盛矿业有限责任公司（“山东兴盛”）已启动A股上市工作，聘请证券公司进行上市辅导，并顺利完成股份制改造。然而，受2008年金融危机的冲击，山东兴盛的财务状况受到影响，不得已放弃A股上市计划，转而寻求海外上市。
引进境外投资者，山东兴盛变更为中外合资企业
山东兴盛2010年11月从股份公司改回为有限责任公司时，由李运德和李庚和分别持有95%和5%的股权。
朗伟国为加拿大国籍，在数次获邀考察山东兴盛并与李运德磋商后，决定对山东兴盛进行投资。日，郎伟国通过其开曼群岛公司Fortuneshine Investment Ltd.（“Fortuneshine Investment”）在香港设立Shine Mining Investment Limited（“Shine Mining”）。日，Shine Mining与李运德、李庚和签订股权转让协议，据此，Shine Mining①以对价8,美元向李运德收购其持有山东兴盛20％的股权；②以对价2,美元向李庚和收购其持有山东兴盛5％的股权。山东省商务厅日批准该股权转让事项，山东省工商行政管理局日向山东兴盛颁发了新的营业执照。上述股权转让完成后，山东兴盛从一家内资企业过渡为一家中外合资企业，由李运德和Shine Mining分别持有75％和25％的股权，股权架构如下图。
境外上市主体以及其他系列控股公司成立
日，上市主体中国中盛资源在开曼群岛注册成立。同时，另外三家离岸公司即Alliance Worldwide Group Limited（英属处女群岛注册成立，“Alliance Worldwide”）、Ishine Mining International Limited（香港注册成立，“Ishine Mining”）以及鸿发控股有限公司（英属处女群岛注册成立，“鸿发控股”）也先后成立，并通过境外重组，最终形成如下股权架构。
中国中盛资源收购山东兴盛75%的股权，山东兴盛变更为外商独资企业
日，Ishine Mining与李运德订立股权转让协议，由Ishine Mining收购了李运德持有山东兴盛75％的股权，代价为27,美元。由此，山东兴盛从一家中外合资企业变更设立为一家外商独资企业。
如上图所示，郎伟国间接持有山东兴盛25%的股权并未纳入到上市主体中国中盛资源的控制之下，为此，双方在境外进行股权交换。日，朗伟国与Alliance Worldwide签订股份转让协议，朗伟国向Alliance Worldwide转让其持有的Fortuneshine Investment的全部股权，作为对价，中盛资源控股分别向朗伟国全资拥有的Novi Holdings Limited（“Novi Holdings”）及All Five Capital Limited（“All Five Capital”）配发及发行股股份及50,000股股份。这样，通过境外换股，山东兴盛的权益就全部被装入到上市主体中盛资源控股的名下，从而完成了山东兴盛香港“红筹”上市架构的搭建。
根据“10号文”第二条的规定，“股权并购”是指“外国投资者购买境内非外商投资企业（‘境内公司’）股东的股权或认购境内公司增资，使该境内公司变更设立为外商投资企业”，郎伟国在收购山东兴盛25%的股权时，山东兴盛尚为境内公司，因此此次收购属于前述规定所定义的“股权并购”，应适用“10号文”的相关规定。
而进一步根据“10号文”第二十一条，“外国投资者股权并购的，投资者应根据并购后所设外商投资企业的投资总额、企业类型及所从事的行业，依照设立外商投资企业的法律、行政法规和规章的规定，向具有相应审批权限的审批机关报送下列文件”，山东兴盛被收购时，注册资本为人民币1.125亿元，根据外商投资企业投资总额与注册资本的比例要求，可以大致推测其投资总额低于人民币3.375亿。商务部日颁布的《商务部关于下放外商投资审批权限有关问题的通知》（商资发[号）规定，《外商投资产业指导目录》（2011年修订）鼓励类、允许类总投资3亿美元以下的外商投资企业的设立及其变更事项，由省商务主管部门负责审批和管理。根据《外商投资产业指导目录（2011年修订）》，铁矿勘探、开采及选矿均属于鼓励性外商投资产业，而钛矿勘探属于允许类外商投资产业，因而就不难理解Shine Mining收购山东兴盛是由省级商务主管部门批准。
另外，从“10号文”第二条看，“股权并购”的目标企业是“境内非外商投资企业”，即内资企业。商务部颁布的《外商投资准入管理指引手册》（2008年版）则进一步明确，“已设立的外商投资企业中方向外方转让股权，不参照并购规定。不论中外方之间是否存在关联关系，也不论外方是原有股东还是新进投资者。并购的标的公司只包括内资企业”。日，李运德通过香港公司Ishine Mining收购其本人持有山东兴盛75%的股权时，山东兴盛已变更为中外合资企业，不再是内资企业。因此，根据前述规定，此次股权收购并不适用“10号文”，因而无需按照“10号文”第十一条的规定报商务部审批。相反“10号文”第五十二条第二款规定：“外国投资者购买境内外商投资企业股东的股权或认购境内外商投资企业增资的，适用现行外商投资企业法律、行政法规和外商投资企业投资者股权变更的相关规定，其中没有规定的，参照本规定办理。”也就是说，李运德在跨境收购其本人持有山东兴盛75%的股权时，应遵守《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》而不是“10号文”办理股权变更手续。
案例二 龙光地产（.HK）
龙光地产控股有限公司（“龙光地产”）发源于广东潮汕地区，是一家专注于住宅物业市场的领先物业发展商，日在香港联交所主板挂牌上市。
龙光地产系日在开曼群岛成立的公司，为中国境内多家附属公司的最终控股公司。在筹备境外上市之前，整个龙光集团的业务由公司前身广东龙光（集团）有限公司及龙光地产股份有限公司（“龙光地产股份”）进行，其中，龙光地产股份则分别由广东龙光（集团）有限公司、惠州大亚湾润铭置地有限公司及其他14名个人组成的群体分别持有96.67%、1.97%和1.36%的股权。
深圳优凯思成立及境内重组
深圳优凯思成立于日，注册资本为人民币100万，成立之初，由龙光地产股份全资拥有。
为进一步综合住宅物业发展业务，2009年11月，龙光集团进行了一系列境内重组，将龙光地产股份的所有住宅物业发展业务的附属公司转让给深圳优凯思。
深圳优凯思变更为中外合资企业——金泓收购深圳优凯思25%的股权（“25%股权收购事项”）
金泓（香港）投资有限公司（“金泓”）日在香港注册成立，由乐韵国际有限公司（“乐韵”）全资拥有，后者系一家日在英属处女群岛成立的公司，成立之时由张学铭全资拥有，日，林坤雄成为乐韵的唯一实益拥有人，即张学铭在林坤雄的信托下持有乐韵和金泓的全部股权以及深圳优凯思25%的股权。根据招股章程的披露，林坤雄和张学铭均为独立第三方，与公司、公司股东、董事、高级管理层及各自的联系人没有其他关系（包括业务、雇佣及亲属关系）。
日，龙光地产股份与金泓签订股权转让协议，金泓据此收购了深圳优凯思25%的股权，代价为人民币1.25亿元，该收购事项日由深圳市科技工贸信息委员会予以批准，并于日完成，而1.25亿元收购款则在深圳优凯思获得更新营业执照后三个月内到期支付。深圳优凯思获得更新的营业执照，变更为中外合资企业。
深圳优凯思变更为外商独资企业——润铭收购深圳优凯思75%的股权
润铭（香港）投资有限公司（“润铭”）日在香港注册成立，由润铭投资有限公司（“润铭投资”）全资拥有，而润铭投资则由张学铭全资拥有的鸿骏隆控股有限公司（“鸿骏隆”）全资拥有。日，鸿骏隆按面值1美元将润铭投资的全部已发行股份转让给纪凯婷（纪海鹏的女儿，取得龙光地产最终控股权前，为圣基茨吉尼斯公民），纪凯婷成为润铭投资的注册股东和实益拥有人。日，龙光地产向纪凯婷收购了润铭投资的全部已发行股本。润铭投资的股权变更如下图。
日，龙光地产股份与润铭签订股权转让协议，由润铭收购了深圳优凯思75%的股权，代价为人民币3.75亿元，该收购事项日获得深圳市科技工贸信息委员会的批准，并于日完成。
75%收购事项完成后，深圳优凯思变更为外商独资企业，分别由金泓和润铭持有25%和75%的股权。
深圳优凯思25%的股权重归纪氏家族——龙光地产收购林坤雄间接持有深圳优凯思25%的股权
在林坤雄通过金泓收购深圳优凯思25%的股权（即“25%股权收购事项”）时，交易双方约定1.25亿元收购款在深圳优凯思获得更新营业执照后三个月内到期支付。然而，由于资金问题，经多次协商并延缓付款期限，林坤雄仍无法按约支付收购款。
为保持深圳优凯思的外资企业地位，经纪海鹏与林坤雄协商，由纪凯婷按代价1200万港元向林坤雄收购其持有乐韵的全部已发行股份，这样，深圳优凯思25%的股权重新回到纪氏家族的控制之下，即龙光地产通过乐韵间接持有深圳优凯思25%的股权。林坤雄退出乐韵后，金泓以取得的离岸银行贷款向龙光地产股份支付了收购款人民币1.25亿元，25%股权收购事项得以完成。
通过上述步骤，龙光地产完成了境外上市架构的搭建。下图仅为其境外上市股权架构的一部分。
与前述“中国中盛资源”案例一样，龙光地产同样借助了独立第三方取得外商投资企业的性质，规避了关联并购审批。但不同的是，25%股权的对价当时并未支付，而是由交易双方约定在深圳优凯思获得更新营业执照后三个月内到期支付，尽管25%股权收购事项的行政审批程序已经完成，但收购事项并未交割完成。之后纪凯婷在境外间接回购了深圳优凯思该部分股权，并最终以离岸银行贷款支付了股权转让款，25%股权收购事项才得以完成，这一安排非常巧妙。
“10号文”第十六条规定：“外国投资者并购境内企业设立外商投资企业，外国投资者应自外商投资企业营业执照颁发之日起3个月内向转让股权的股东，或出售资产的境内企业支付全部对价。对特殊情况需要延长者，经审批机关批准后，应自外商投资企业营业执照颁发之日起6个月内支付全部对价的60%以上，1年内付清全部对价，并按实际缴付的出资比例分配收益。”
从上述规定可以看到，对于股权转让或资产出售来说，审批机关的审核批准在先，而并购方支付对价的义务可以延后。龙光地产正是利用这个时间差，想出两全之策，一方面，假手第三方人士，让龙光地产取得“外商投资企业”的身份，为其后续变更为外商独资企业并最终成功登陆港交所奠定基础；另一方面，在25%股权收购事项完成之前通过纪凯婷收回该部分股权，防止该部分股权旁落他人之手，毕竟25%的股权远不止1.25亿人民币。
案例三 嘉士利集团（.HK）
嘉士利集团有限公司（“嘉士利集团”）是一家在中国市场处于领先地位的大型饼干制造商，日成功登陆香港联交所主板，一跃成为“国产饼干第一股”，其中国境内主要附属公司广东嘉士利食品集团有限公司（前为开平市嘉士利食品有限公司，“广东嘉士利”）则位于中国著名“华侨之乡”、亦是世界文化遗产“碉楼之乡”的广东省开平市。
嘉士利集团的早期历史
嘉士利集团的历史可以追溯到1956年成立的公私合营企业开平县糖果饼干厂（“开平糖饼厂”）。1985年1月，开平糖饼厂改制为国有企业开平市嘉士利饼业公司（“嘉士利饼业”），并开始在其产品中使用 “嘉士利”品牌名。1993年1月，嘉士利饼业作为发起人之一成立广东嘉士利集团股份有限公司（“嘉士利股份”），并由嘉士利股份继续以品牌名称“嘉士利”从事嘉士利饼业原来的糕饼生产业务。
经开平市资产管理委员会办公室批准，日，开平市国汇投资有限公司（“国汇”）和嘉士利饼业共同投资成立广东嘉士利（即广东嘉士利食品集团有限公司），并分别持有广东嘉士利90%和10%的股权。广东嘉士利成立以后，在2005年8月至2009年9月期间，通过租赁国汇、嘉士利股份的土地、厂房、生产设备以及其他附属生产资料从事生产经营。随着业务的不断发展壮大，广东嘉士利收购了前述相关重大生产资产，取代了嘉士利股份以“嘉士利”品牌从事饼干生产销售业务，之后嘉士利饼业和嘉士利股份均被注销。
综上，可以看到嘉士利集团的饼干业务始于开平糖饼厂，在经由嘉士利饼业和嘉士利股份发展后，最终由广东嘉士利承继。
中晨收购广东嘉士利的股权
广东嘉士利成立之初为国有企业，2007年6月改制为民营企业，由广东中晨实业集团有限公司（“中晨”）持有70%的股权，中晨后续分多次并最终于2013年10月收购了广东嘉士利的剩余股权，全资持有广东嘉士利。中晨成立于日，由嘉士利集团董事会主席、行政总裁兼执行董事黄铣铭及其家族成员黄翠红、黄仙仙、黄如娇和黄如君分别持有80%、5%、5%、5%、5%的股权。
黄铣铭及其家族成员在2007年通过中晨取得广东嘉士利的控股权后，进一步扩展糕饼生产业务，由广东嘉士利分别于2008年和2009年设立了邢台嘉士利食品有限公司（“邢台嘉士利”）和江苏嘉士利食品有限公司（“江苏嘉士利”）。同时，为配合公司发展战略，将饼干之外的非主营业务进行剥离。最终嘉士利集团境内附属公司的股权结构如下图。
广东嘉士利变更为中外合资企业——名彩收购广东嘉士利1%的股权（1%股权收购事项）
名彩投资有限公司（“名彩”）由黄仙仙通过名彩投资（海外）有限公司（“名彩〈海外〉”）在香港成立。黄仙仙为黄铣铭的姊妹，在收购广东嘉士利股权时为新加坡共和国公民，而名彩（海外）为一家英属处女群岛公司。
日，名彩与中晨签订股权转让协议，以227万元的代价收购中晨持有广东嘉士利1%的股权，该交易于同年2月11日获得广东省对外贸易经济合作厅的批准，并于2月24日完成。自此，广东嘉士利由一家纯内资企业变更为中外合资企业，由中晨和名彩分别持有99%和1%的股权（如图 ）。
广东嘉士利变更为外商独资企业——嘉士利（香港）收购广东嘉士利的全部股权
嘉士利（香港）有限公司（“嘉士利〈香港〉”）日在香港注册成立，为嘉士利有限公司（“Jiashili BVI”）的全资附属公司，而Jiashili BVI为上市主体嘉士利集团的全资附属公司。
嘉士利集团日在开曼群岛成立，成立之日由认购人将全部已发行股份转让给开元投资有限公司（“开元”），开元则日在英属处女群岛注册成立，由钜运环球有限公司（黄铣铭全资持有，“钜运”）、翠岛环球有限公司（黄翠红全资持有，“翠岛”）、弘颖投资有限公司（黄如娇全资持有，“弘颖”）、博慧投资有限公司（黄如君全资持有，“博慧”）及名彩（海外）（黄仙仙全资持有）分别拥有80%、5%、5%、5%、5%。
日，嘉士利（香港）分别与中晨、名彩签订股权转让协议，收购了彼等各自持有广东嘉士利99%和1%的股权，代价分别为人民币万元和人民币227万元，该等交易于日完成。至此，广东嘉士利成为嘉士利（香港）全资持有的外商独资企业，嘉士利集团的“红筹上市”架构搭建完成。
1%股权收购事项的法律分析
根据《中外合资经营企业法》第四条的规定，“在合营企业的注册资本中，外国合营者的投资比例一般不低于百分之二十五”。那么，广东嘉士利日被名彩收购1%的股权后（即1%股权收购事项），到底是中外合资企业还是内资企业？
从上述规定可以看到，法律并不鼓励设立外资比例低于25%的中外合资企业，但应注意到，上述规定在措辞上使用的是“一般不低于”，而不是“大于”或者“应该大于”等措辞，该规定或其他相关法律法规并没有禁止设立外资股权比例低于25%的外商投资企业，“法无禁止即许可”，因而外资比例低于25%的外商投资企业是为法律允许的。然而，在外商投资企业审批和登记的实际操作中，由于对上述规定以及其他有关外商投资法律法规等理解的分歧，部分外商投资审批机关和登记机关在比较长的时间内都将25％的外资股权比例视为外资进入的最低要求，以外资比例大于等于25%作为外商投资企业的审批和登记标准，把外资比例低于25%的企业登记为内资企业。
为厘清实践中存在的歧义，2002年12 月30 日，对外贸易经济合作部、国家税务总局、国家工商行政管理总局和国家外汇管理局联合颁布了《关于加强外商投资企业审批、登记、外汇及税收管理有关问题的通知》（外经贸法发[号）（“通知”），一方面再次重申“中外合资、中外合作外商投资企业的注册资本中外国投资者的出资比例一般不低于25%”；另一方面亦明确指出，“外国投资者的出资比例低于25%的，除法律、行政法规另有规定外，均应按照现行设立外商投资企业的审批登记程序进行审批和登记。通过审批的，颁发加注‘外资比例低于25%’字样的外商投资企业批准证书；取得登记的，颁发在‘企业类型’后加注‘外资比例低于25%’字样的外商投资企业营业执照”。同时，《通知》第五条规定：“外国投资者收购境内各种性质、类型企业的股权，该境内企业应当按照国家有关法律、法规的规定，依现行的外商投资企业审批程序，经审批机关批准后变更设立为外商投资企业，并应符合外商投资产业政策。批准后，由审批机关颁发外商投资企业批准证书，工商行政管理机关颁发外商投资企业营业执照。”因此，无论外国投资者是在境内参与设立新公司，还是收购境内企业的股权，其入股后变更设立的企业的性质均为“外商投资企业”，如果外资股权比例低于25%，则需颁发加注的批准证书和营业执照，外资比例低于25%并不影响“外商投资企业”的性质。
“10号文”也做出了类似规定，其第九条第二款进一步阐释和厘清了外资比例（25%）、外商投资企业性质和外商投资企业待遇三者关系，即企业外资比例是否高于25%是决定企业能否享受外商投资企业待遇的标准，与企业性质没有关系，外资比例低于25%的企业也可以通过审批获得加注的批准证书并登记为外商投资企业。在商务部外资司日颁布的《外商投资准入管理指引手册》（2008年版）中，“外商投资企业”被界定为“外国投资者及外商投资性公司在我国境内依法设立并取得外商投资企业批准证书和营业执照的企业，不论外资比例是否达到25%”。
目前，就在香港上市的中国企业而言，更多是通过实际控制人变更国籍或者利用“10号文”生效日即日之前设立的外商投资企业来搭建“红筹架构”，而上述案例的成功是否意味着那些不受外商投资限制或禁止的境内企业可以参照上述模式进行“红筹上市”，答案似乎是肯定的。
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即商务部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局等六部门日联合颁布并于日由商务部进一步修订的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，俗称“10号文”。
《关于外国投资者并购境内企业的规定》第十一条 境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司名义并购与其有关联关系的境内的公司，应报商务部审批。
当事人不得以外商投资企业境内投资或其他方式规避前述要求。
投资总额在3000万美元以上的，其注册资本至少应占投资总额的三分之一，其中投资总额在3600万美元以下的，注册资本不得低于1200万 美元。
即《关于外国投资者并购境内企业的规定》。
该条款的内容同样体现在日对外贸易经济合作部和国家工商行政管理局发布的《〈中外合资经营企业合营各方出资的若干规定〉的补充规定》中，该行政法规已于日被《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》（国务院令第648号）废止，但日商务部为贯彻落实国务院令第648号文以及《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发[号）而发布的《关于改进外资审核管理工作的通知》并未明确取消股权转让或资产出售的对价支付时间限制，因此该条款是否不再执行尚不清晰，需商务部进一步明确。
黄翠红为黄铣铭的配偶，黄仙仙、黄如娇和黄如君为黄铣铭的姊妹。
特殊情形：①《关于上市公司涉及外商投资有关问题的若干意见》规定，外商投资股份有限公司上市发行股票后，其外资股占总股本的比例不低于10%；②《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》第二十一条规定，投资者减持股份使上市公司外资股比低于10%，且该投资者非为单一最大股东，上市公司应在10日内向审批机关备案并办理注销外商投资企业批准证书的相关手续。
“10号文”第九条第二款 外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资比例低于25%的，除法律和行政法规另有规定外，该企业不享受外商投资企业待遇，其举借外债按照境内非外商投资企业举借外债的有关规定办理。审批机关向其颁发加注“外资比例低于25%”字样的外商投资企业批准证书（以下称“批准证书”）。登记管理机关、外汇管理机关分别向其颁发加注“外资比例低于25%”字样的外商投资企业营业执照和外汇登记证。
三大经典案例探析“10号文”背景下 如何通过逐步变更设立外商投资企业搭建海外...由香港商路通商务咨询有限公司提供，该企业负责三大经典案例探析“10号文”背景下 如何通过逐步变更设立外商投资企业搭建海外...的真实性、准确性和合法性。商务路路通对此不承担任何保证责任。国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知
国发[1997]20号?　　　　　日
&&&&各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
&&&&
&&&&国务院同意公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
&&&&
&&&&逐步改革小城镇户籍管理制度，完善农村户籍管理制度，是国家一项重要的基础性工作，事关经济发展、社会进步和维护社会稳定的大局。各级政府要加强领导，按照国家的统一规定，精心组织实施，积极稳妥地把这项工作做好。
&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&国务院&&&&&&&&&
&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&一九九七年六月十日&&&&&
&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&小城镇户籍管理制度改革试点方案
&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&（公安部&&一九九七年五月二十日）
&&&&
&&&&一、小城镇户籍管理制度改革的目的和意义
&&&&
&&&&我国现行的户籍管理制度是新中国成立以后逐步建立起来的，在促进经济和社会发展、保障公民合法权益以及维护社会秩序等方面，发挥了重要作用。但是，改革开放以来，特别是在发展社会主义市场经济的形势下，现行的户籍管理制度已经不能完全适应形势发展的需要。根据党的十四届三中全会确定的关于逐步改革小城镇户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商、发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力转移的精神，应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，促进小城镇和农村的全面发展，维护社会稳定。同时，继续严格控制大中城市特别是北京、天津、上海等特大城市人口的机械增长。
&&&&
&&&&二、小城镇户籍管理制度改革的实施范围
&&&&
&&&&为了保证小城镇户籍管理制度改革积极稳妥、有步骤有秩序地进行，改革的范围限制在县（县级市）城区的建成区和建制镇的建成区。在此范围内，由省、自治区、直辖市人民政府在对已开展户籍管理制度改革的小城镇进行清理整顿的基础上，选择少量经济和社会发展水平较高、财政有盈余、城镇基础设施建设等具有一定基础、在当地具有一定代表性的小城镇，先期进行两年的户籍管理制度改革试点，然后在总结经验的基础上，分期、分批推开。西部地区每个省、自治区、直辖市确定的试点小城镇数量不得超过10个，中部地区的不得超过15个，东部地区的不得超过20个。省级以下地方人民政府无权确定或者扩大试点范围。未设立预算的建制镇或者享受国家财政补贴的贫困县的建制镇，在具备设立预算条件或者取消国家财政补贴前，暂不进行小城镇户籍管理制度改革；已经进行的，自本方案实施之日起一律停止。
&&&&
&&&&三、在小城镇办理城镇常住户口的条件
&&&&
&&&&下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：
&&&&
&&&&（一）从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员；
&&&&
&&&&（二）小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；
&&&&
&&&&（三）在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。
&&&&
&&&&上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。
&&&&
&&&&外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房后，如有要求，可为他们需要照顾在小城镇落户的大陆亲属办理城镇常住户口。
&&&&
&&&&在小城镇范围内居住的农民，土地已被征用、需要依法安置的，可以办理城镇常住户口。
&&&&
&&&&经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回，凭收回承包地和自留地的证明，办理在小城镇落户手续。
&&&&
&&&&四、加强小城镇人口总量的宏观调控
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&&&&小城镇户籍管理制度改革，既是整个户籍管理制度改革的组成部分，也是小城镇综合改革的重要内容，必须与其他方面的改革相适应。有关地方各级人民政府应当把进行户籍管理制度改革的小城镇的人口发展纳入当地国民经济和社会发展规划，根据小城镇经济和社会发展的需要与综合承受能力，加强对小城镇人口总量的宏观调控，保证农业生产、小城镇的经济与基础设施建设、就业和社会保障以及各项公益事业等与人口增长协调发展，防止在进行小城镇户籍管理制度改革时不切实际地“一哄而起”、盲目扩大小城镇规模，造成“进城热”、“建城热”或者大量占用耕地削弱农业的基础地位。为此，省、自治区、直辖市人民政府要对有关县（市）人民政府上报的人口机械增长的中、长期规划加强审核，对经审核后的规划执行情况加强监督检查。有关县（市）人民政府要提出当地贯彻本方案的实施意见，报省、自治区、直辖市人民政府审核批准后组织实施。
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&&&&试点小城镇农村人口办理城镇常住户口，实行指标控制，指标由国家计委商财政部、公安部、农业部等有关部门另行下达。
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&&&&五、严格在小城镇落户的审批程序
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&&&&公安机关要在小城镇农村人口办理城镇常住户口的指标内，严格按照本方案规定的办理城镇常住户口的条件，统一行使户口审批权。要求在小城镇落户的人员，必须由本人持有关证明材料向迁入地户口登记机关提出申请；迁入地户口登记机关必须严格审查，对确认符合条件的，报县（市）公安机关审批。公安机关要切实负起责任，严格审核把关，凡不符合在小城镇落户条件的，一律不予办理。
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&&&&六、在小城镇落户的人员享受当地原有居民同等待遇
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&&&&经批准在小城镇落户的人员，与当地原有居民享有同等待遇。当地人民政府及有关部门、单位应当同对待当地原有居民一样，对他们的入学、就业、粮油供应、社会保障等一视同仁。
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&&&&七、对在小城镇落户的人员不得收取或者变相收取城镇增容费
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&&&&对在小城镇落户的人员，各地方、各部门均不得收取城镇增容费或者类似增容费的费用。目前，按照地方规定仍在收取增容费的，自本方案下达之日起一律停止收取；对已经收取的增容费，一律纳入财政预算管理，不办理清退，同时要切实做好群众的思想工作。
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&&&&八、加强领导，确保小城镇户籍管理制度改革工作顺利进行
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&&&&小城镇户籍管理制度改革涉及面广，政策性强，关系到群众的切身利益，地方各级人民政府要加强领导，切实负起责任，及时了解有关情况，注意协调解决工作中遇到的问题，保证这项改革顺利、平稳地进行。各地区均不得自行制定不符合本方案的地方性政策。
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&&&&各级公安机关要严格遵守审批制度，改善服务态度，加强同有关部门的协作配合；要加强廉政建设，相应制定防止产生不正之风和腐败行为的监督检查措施。对违反规定审批城镇常住户口、借办理城镇常住户口索贿受贿以及弄虚作假、营私舞弊等行为，必须依法追究主管领导和直接责任人员的行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对申请人不如实申报有关情况、材料，骗取城镇常住户口的，经查实后，一律宣布无效；对无理取闹或者借机闹事的，依法给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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&&&&本方案实施中的有关问题，由公安部负责解释。各地区对本方案执行中发现的问题，要及时向公安部反映。
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&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&关于完善农村户籍管理制度的意见
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&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&（公安部&&一九九七年五月二十日）
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&&&&长期以来，农村户籍管理工作一直比较薄弱，许多地方机构不健全，没有专人管理，户籍登记制度不严密，出生不报、死亡不销等问题十分突出，有些地方甚至出现人口管理失控现象，致使人口统计数据不准确，影响了为政府制定国民经济和社会发展计划提供准确依据，也不利于政府做好行政管理工作，必须采取措施加以完善。为此，提出如下意见：
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&&&&一、完善农村户籍管理制度的目标和要求
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&&&&完善农村户籍管理制度是国家的一项重要基础性工作。要统一城乡户籍登记制度，理顺农村户籍管理体制，实施严密管理并改进管理手段，逐步实现农村户籍管理的制度化、规范化和现代化，促进农村经济发展，维护社会稳定。各地区要在省级人民政府的领导下，从实际出发，有组织、有步骤地开展这项工作，抓紧完成常住人口登记表、居民户口簿和门牌的制发工作，逐步在全国农村建立健全户籍管理机构，在本世纪末基本统一城乡户籍登记管理制度，切实改变农村户籍管理薄弱的状况。
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&&&&二、建立健全各项户籍登记管理制度
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&&&&在农村全面建立健全常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正等项登记管理制度，全面执行居民身份证申领、换领、补领等规定并加强查验、核查工作，同时建立和完善户籍的调查、通报、统计、档案和门牌编制等项管理制度。
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&&&&严格执行公民在常住地登记常住户口的规定，为登记常住户口的每个公民建立常住人口登记表，为每个家庭制发居民户口簿。
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&&&&加强新生婴儿的出生登记工作。对新生婴儿，包括超计划生育的、非婚生育的以及被遗弃的婴儿等，监护人都必须按照户籍管理的有关规定申报出生登记。新生婴儿可以随母或者随父登记常住户口。
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&&&&门（楼）牌的编制管理是公安机关实施户籍登记管理的重要组成部分，必须认真做好。要建立健全门（楼）牌的设置、编号、制作、安装和管理等项制度，为住户统一编制、装钉门（楼）牌，并加强经常性的管理，逐步实现门（楼）牌编制管理的科学化、规范化。
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&&&&三、建立健全户籍管理机构，充实户籍管理队伍
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&&&&各地公安机关要按照“一乡（镇）一所”的原则，在国家“九五”、“十五”计划期间把乡（镇）公安派出所逐步建立健全起来，同时配足相应的警力，切实加强农村户籍管理工作。目前尚未建立公安派出所的乡（镇）可以先组建临时机构负责本乡（镇）的户籍登记管理工作，负责人由民警担任（编制问题另行解决），其余人员在乡（镇）人民政府现有工作人员中调剂解决。村（居）民委员会要设立专职或兼职户籍协管员，协助户口登记机关做好辖区内的户籍登记管理工作。
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&&&&四、加强领导，狠抓落实
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&&&&完善农村户籍管理制度涉及面广，工作量大，是一项艰巨、复杂的工作。各地区人民政府要高度重视，加强领导，根据本意见并结合实际情况，制定具体实施方案，认真组织实施；要做好宣传教育工作，取得群众的理解和支持；要切实解决完善农村户籍管理制度及改进管理手段所需的经费。地（市）以上公安机关要加强检查指导，及时解决工作中遇到的问题并做好验收工作。户籍管理机构要加强廉政建设，严格执行国家有关规定，严禁在工本费以外乱收费，违者要追究责任。
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&&&&这项工作实施情况，由省级公安机关汇总报公安部。
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