千阳县耕地占补平衡调查报告-陕西省国土资源厅
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千阳县耕地占补平衡调查报告
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& 　自国家实施耕地占补平衡以来,千阳县争取到国家投资和省级投资的千河土地开发整理一期、二期项目和张家塬土地整理项目，这些项目的实施，在一定程度上缓解了因非农建设所造成的耕地压力。但由于我县经济的快速发展，对耕地的需求量日益剧增，加之耕地后备资源严重匮乏，导致耕地占补平衡制度在具体实施中还存在一些问题。近期对我县目前实施的耕地占补平衡工作做了调研，并针对存在问题提出一些对策建议。
　　一、概况
& 　　（一）土地情况。千阳县位于宝鸡市北部山区，总面积996.46平方公里，地形地貌呈&七山二塬一分川&。全县辖6镇5乡，总人口13万人，其中农业人口11万人，村庄占地46078.30亩，占全县建设用地总量的89%，人均占地0.40亩，土地资源匮乏，耕地质量等级差，是一个山区贫困小县，特别是可供开发的土地资源有限。2009年末省市下达我县耕地保有量34.70万亩,基本农田保护任务34.40万亩。截止目前，2011年市上下达我县耕地保有量38.8万亩,基本农田保护任务35.36万亩。从耕地保有量上看，省市下达的硬性指标比往年明显提高。
&　　 （二）经济状况。今年全县经济工作的目标任务是：地方生产总值增长14%；地方财政收入增长17%；农民人均纯收入增长15%；城镇居民人均可支配收入增长15%；全县固定资产投资增长30%；目标任务背后明显存在用地的突出问题。
　　& （三）用地情况。从我县近几年项目用地情况可看出，每年国有建设用地供应平均增长200多亩，用地数量逐年攀升。而上级每年下达给我县的用地指标仅有100-150亩左右，因此，土地供需矛盾和保护保障之间问题相当突出。
& 二、存在问题
　　（一）后备耕地资源匮乏，且分布零散。近年来，随着经济的发展，耕地减少势头难以遏制，耕地后备资源显得严重匮乏。同时，在耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是开发条件较差的地块，开发整理的地块面积小且分散，补充耕地的难度增大，可持续性也受到严重影响。
　　（二）&占优补劣&现象严重，补充耕地质量难以保证。目前，各项建设占用的耕地大部分为城镇周围地势平坦、交通便利、水利条件较好，土质较肥沃的优质耕地，而新增耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、农村居民点整理、耕地整理以及废弃地复垦利用等，但这些土地多处于低洼易涝地形条件相对较差的地区，区位和耕种条件较差，对土壤鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，导致补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，&占优补劣&现象较为突出。
　　（三）耕地开垦费难以落实，影响占用耕地的及时补充。按照《土地管理法》的规定，补充耕地义务由占用耕地单位来完成，完成的方式有自行补充和交纳开垦费。由于建设单位受土地权属等方面的制约，很难自行完成补充耕地，多数是由土地行政主管部门向其收取耕地开垦费，代为完成补充耕地义务。这样，一是使得某些占用耕地的单位产生了只要缴纳耕地开垦费即可随便占地的错误认识，二是产权不明，这种经开发复垦整理后的耕地是归土地所有者、占地单位，还是土地使用者，或是政府部门，目前权属概念还比较模糊。三是能源、交通、水利等基础设施建设项目通常占用的耕地面积大，所需耕地开发资金数额大，由于我县财政比较困难，无力承担造地费用，势必要影响占用耕地的及时补充。
　& （四）农村违法占用耕地建房情况严重。农民乱占耕地违法建房态势较为严重，有的乡镇和村没有严格执行村镇规划，特别是新农村建设缺乏长远规划，大多选择交通便利、地势平坦的川地，占用大量良田，存在超大现象，而且旧宅基地不能及时复垦，形成了一户多宅用地。畜禽养殖由于用地政策不明显，加之没有长远规划、随意性强，造成用地数量多、占地面积大，给土地管理工作带来了新的困难。
　 （五）重点工程的耕地占补平衡难以落实。省级以上重点工程项目是补充耕地的难点。一是占地量大，特别是近年来高速公路修建占用大量耕地，补充耕地资金不足，许多项目在预算中未列入耕地补充资金，耕地开垦费往往难以落实；二是耕地占补责任和权利不明确，牵扯主体多，利益关系复杂，补充耕地方案无法落实，导致项目单位边施工边补充耕地，有的甚至在竣工后补充耕地还未到位，严重违反了&先补后占&、&占一补一&的原则，并存在违法用地倾向。
　　三、对策建议
　　　通过分析我县耕地占补平衡工作中暴露出的种种问题，提出以下几点建议：
& 　　（一）以宣传法律法规为重点，增强全民依法用地意识。随着经济社会的持续发展，全县道路建设、城镇化建设、宅基地和企业用地需求量日益增加，而土地总量有限，资源短缺的矛盾将越来越突出。因此，要进一步大力宣传国土资源管理工作的有关法律法规，引导各级政府和广大干部群众，牢固树立科学发展观，正确处理加快发展与严格保护耕地的关系，处理当前利益与长远利益的关系，不断提高依法行政意识。同时要通过多种宣传形式，进一步加大《土地管理法》的宣传力度，增强人民群众珍惜土地、保护耕地的国策意识，逐步使依法用地、节约用地成为广大干部群众的自觉行动。
　　（二）积极推行耕地储备制度，深入积蓄和挖掘土地潜力。鉴于目前我县土地资源匮乏，补充耕地区位不好，耕地质量较差，县上建立了县、乡、村三级耕地后备资源储备库，建议积蓄耕地后备资源潜力，这样，既利于实施迁村并点、规整土地，使土地连片发展，还可以解决城中村改造、旧村改造过程中零散小规模的实施占补平衡的局面；对违法占用耕地、临时占用耕地、新农村建设及农业结构调整实行备案制，建立档案资料和台帐，以避免耕地的隐性流失。
　　（三）改善耕地质量和生态环境。目前农用地分等定级工作已全面开展，并已取得初步成果，要结合农用地分等定级工作，针对目前重视新增耕地面积，而忽视耕作层的质量和生态环境改善的问题，建议同等对待项目的数量、质量和生态环境标准，在评定建设占用耕地质量等级基础上，严格按照不低于占用耕地等级的原则补充耕地，确保补充耕地质量达到或超过被占耕地质量，防止&占优补劣&。
　 （四）加大对重点工程补充耕地的监管力度。加强建设用地动态监管，对占用耕地数量较大的建设项目，在预审阶段就要加强对补充耕地方案可行性的审查，论证补充耕地的后备资源是否有保障，并落实补充耕地单位，严格审查耕地开垦费是否按项目所在地标准足额列入工程预算。　
　　（五）统筹城乡协调发展，提高土地节约集约利用。合理开展土地开发整理，促进城乡土地集约利用。一是在农村建设中要加强政府的指导，引导农民由自发的无序的建房变为有序合理的规划。二是做好村庄、集镇的规划。结合新农村的建设，科学合理的为村庄建设选址，在条件成熟的情况下，改变现有的低层和院落式居民点建设格局，引导农村人口向城镇规划区集中，逐步推行农民社区的建设。三是进行旧村改造和空心村的土地整理。有目的、有计划引导农民利用旧村庄和原宅基地上建设新居，并对已经整体搬迁的空心村进行土地整理、村庄整理、农地整理和开发。
　　（六）完善土地利用市场机制，建立专门的城市土地储备制度和机构。建立完善土地储备制度，成立专门的土地储备中心，纳入国土资源管理部门的统一管理。通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的用地，并根据土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控各类建设用地需求。（李 刚）
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习近平：做好耕地占补平衡 推进农村土地流转
来源： 作者：
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平近日对耕地保护工作作出重要指示。他强调，耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。
习近平就做好耕地保护和农村土地流转工作作出重要指示强调
依法依规做好耕地占补平衡
规范有序推进农村土地流转
李克强作出批示
新华网北京5月26日电 中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平近日对耕地保护工作作出重要指示。他强调，耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。
习近平指出，耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是国家法律和政策允许的，但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行。要采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策。
习近平强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。在土地流转实践中，必须要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策，既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。
中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出批示强调，要按照最严格的耕地保护制度要求，依法加强耕地占补平衡规范管理，抓紧整治存在的突出问题，把握好经济发展与耕地保护的关系，大力挖掘用地潜力，提高土地使用效率；要加强对地方的指导，规范有序探索和推进土地流转，发展多种形式适度规模经营。
中央农村工作领导小组办公室、国土资源部、农业部日前召开视频会议，就贯彻落实上述指示、批示精神，做好耕地保护工作提出具体要求。
（责任编辑：郑汉星）
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编辑： 彭志强
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实施主体：
辽宁省国土资源厅耕地保护处
受理地点：
辽宁省国土资源厅耕地保护处
受理时间：
每周一至周五工作日
咨询渠道：
联系人：王营 联系方式：024-
行为依据：
《国土资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》（日& 国土资电发[2008]85号）第2条&
收费情况：
收费依据：
办理时限：
申报条件：
（一）要符合《关于加强易地补充耕地管理的通知》（辽国土资发〔2005〕55号）的有关规定。
（二）要符合入库原则。易地补充耕地项目应为已入省耕地占补平衡项目库和在国土资源部农村土地整治监测监管系统中备案的项目。
（三）要符合数量质量对等原则。易地补充的耕地数量与质量应不低于占用耕地的数量与质量。
所需材料：
易地占补平衡的请示、异地占补平衡协议、项目出库单
办理程序：
监督措施：
监督机构：省国土资源厅监察室
监督电话：
事项说明：
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浙江省人民政府办公厅关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知
发布时间：
发布机构：省政府办公厅文号：浙政办发〔2014〕25号统一编号：ZJSP01-字号：[
各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：　　多年来，各地、各有关部门认真贯彻《中华人民共和国土地管理法》，努力开发耕地后备资源，加大垦造耕地力度，实现了全省耕地总量动态平衡。但由于我省耕地后备资源匮乏、分布不均衡，一些重大建设项目因耕地占补平衡难以落实，影响了建设用地报批，省统筹补充耕地指标落实难、异地调剂补充耕地指标价格无序、过快上涨等问题日益突出。为切实加强耕地占补平衡管理，经省政府同意，现将有关事项通知如下：　　一、强化耕地占补平衡法定责任　　各级政府是确保本行政区域内耕地总量不减少的责任主体，政府主要领导是耕地保护第一责任人，对当地耕地占补平衡工作负总责。各地要按照&先补后占&&占多少、垦多少&和&质量相当&的原则，加大耕地垦造工作力度，充实补充耕地指标储备库，保证本行政区域内耕地数量不减少、质量不降低。各设区市人民政府要加强对所辖县（市、区）垦造耕地工作的指导和督促检查，确保全市按时完成年度垦造耕地和省统筹补充耕地任务。　　二、完善耕地占补平衡统筹机制　　要进一步健全以县（市、区）补充耕地为主，省、设区市统筹解决为辅，跨区域调剂为补充的&三位一体&耕地占补平衡统筹机制。各市、县（市、区）政府要积极落实垦造耕地任务和省统筹补充耕地任务，优先保障基础设施建设、民生工程和新农村建设项目的补充耕地需要。鼓励耕地后备资源比较丰富的地方加大垦造耕地力度，在完成省统筹补充耕地任务的前提下，有补充耕地指标结余的，可通过省补充耕地指标调剂平台，以合理的价格调剂给耕地后备资源匮乏的地方。对国家和省重大基础设施建设项目以及省政府确定的重大工程项目，实行省、市、县（市、区）统筹耕地占补平衡。　　三、科学开发利用耕地后备资源　　各地要在坚持生态保护优先的前提下，因地制宜、科学合理开发利用低丘缓坡、沿海滩涂和未利用土地，努力新增有效耕地面积，增加补充耕地指标。各级发展改革、水利、农业、林业、海洋与渔业等部门要密切配合，认真履行职责，形成工作合力，共同支持垦造耕地工作。省级有关部门要研究制订利用荒山荒坡、沿海滩涂等垦造耕地的支持政策。　　四、加强垦造耕地质量管理　　各地要把质量作为垦造耕地的第一要求，采取有效措施，加强垦造耕地项目管理和耕地质量、生态、数量管理。要全面落实造地项目法人制、公告制、合同制、监理制和审计制，严格项目规划选址、设计施工、质量监管、竣工验收等各个环节管理。垦造耕地项目必须达到国家和省规定的耕地质量标准、地力等级和配套建设的灌溉设施，满足农林业生产基本要求。强化垦造耕地项目质量评定。垦造耕地项目未达到相关质量标准和地力要求的，必须按照&谁垦造、谁负责，谁验收、谁负责&的原则，严肃追究项目主管、施工单位及监管等责任人员的责任。　　省里和设区市人民政府要定期组织开展垦造耕地项目专项检查，对垦造耕地数量弄虚作假、耕地质量不符合农林业生产基本条件的县（市、区），耕地保护责任制年度考核不予通过。同时，按被检查县（市、区）耕地质量不达标面积比例，相应扣减下一年度新增建设用地计划指标。　　五、加大省统筹耕地占补平衡力度　　（一）切实落实省统筹补充耕地任务。省统筹补充耕地任务由省国土资源厅根据&812&土地整治工程确定的低丘缓坡和滩涂围垦省统筹补充耕地计划任务，分年度下达给各设区市，由各设区市落实到承担省统筹任务的县（市、区）。自本通知下发之日起新立项的滩涂围垦（填海）项目，省统筹补充耕地任务调整为按滩涂围垦（填海）项目围成面积的20%落实。对完成省统筹补充耕地任务的滩涂围垦（填海）项目，在享受现有省级滩涂围垦和省统筹补充耕地指标补助等政策基础上，按上缴统筹补充耕地指标数，再给予一定的以奖代补。省统筹补充耕地任务完成情况列入政府耕地保护责任制年度考核内容，各有关市、县（市、区）必须按时完成年度造地任务。　　各有关市、县（市、区）要加快解决省统筹补充耕地历史欠账，以设区市为单位盘点现有补充耕地指标库存情况，清理省统筹补充耕地项目和补充耕地指标欠账情况，制订省统筹补充耕地指标完成时间表和整改落实方案，确保在2014年底前完成&百万&造地保障工程省统筹补充耕地任务。各地要加快省统筹补充耕地项目实施进度，对尚未立项的，以库存补充耕地指标或当地其他垦造耕地项目抵冲省统筹补充耕地指标。　　（二）调整省统筹补充耕地管理方式。省统筹补充耕地由项目管理调整为按指标管理，由落实垦造耕地项目方式调整为上缴补充耕地指标方式，垦造耕地项目由县（市、区）审批立项、实施和验收。省、市国土资源管理部门要加大对省统筹补充耕地指标项目检查复核力度。对已经验收合格并报国土资源部备案、纳入补充耕地指标储备库的垦造耕地项目，要及时纳入省统筹补充耕地指标库。　　对省统筹补充耕地指标的垦造耕地项目符合基本农田要求的，应划入基本农田进行管理，并及时做好基本农田划区定界工作。　　（三）调整省统筹补充耕地资金补助标准和建设用地计划指标奖励标准。属&812&土地整治工程的省统筹补充耕地项目省补助资金按《浙江省人民政府办公厅关于印发全省&812&土地整治工程实施方案的通知》（浙政办发〔2013〕60号）明确的5万元∕亩标准执行，并按指标入库面积的15%奖励年度新增建设用地计划指标。属&百万&造地保障工程的省统筹补充耕地项目，仍按照《浙江省人民政府关于进一步落实省统筹补充耕地指标的通知》（浙政发〔2007〕62号）和《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好低丘缓坡综合开发利用工作的通知》（浙政办发〔2008〕84号）规定，给予3万元∕亩的省补助资金和按指标入库面积的10%奖励年度新增建设用地计划指标。　　（四）规范省统筹补充耕地指标使用管理。国家、省批准立项的交通、能源、水利、军事等重大基础设施建设项目以及省政府确定的重大工程项目涉及占用耕地，项目所在地确实无法落实耕地占补平衡的，可由项目所在地政府会同项目建设单位主管部门提出使用省统筹补充耕地指标申请，省国土资源厅根据当地耕地后备资源情况、补充耕地指标库存情况和省统筹补充耕地指标库存情况统筹安排，并将指标安排情况抄送省财政厅。省统筹补充耕地指标相应列入垦造耕地项目承担方、补充耕地指标使用方的年度耕地保有量。　　对项目所在地自行承担国家重大基础设施建设项目耕地占补平衡的县（市、区），省国土资源厅在下一年度按落实补充耕地面积的10%奖励年度新增建设用地计划指标。　　六、规范耕地占补平衡指标调剂管理　　（一）调整补充耕地指标调剂政策。自本通知下发之日起，除日前，已达成跨市调剂补充耕地指标协议的可继续执行外，取消跨市自行交易调剂补充耕地指标，建立省级补充耕地指标调剂平台，实行省统一平台、统一定价、统一调剂。补充耕地调剂价格要公平、合理，具体由省国土资源厅会同省财政厅、省物价局研究提出，报省政府确定。标准农田占补平衡指标调剂管理参照耕地占补平衡管理政策。同时，按照&山海协作工程&要求，支持区域间开展多种形式的资源产业合作，优先调剂土地资源与产业合作双方补充耕地指标，促进欠发达地区招商引资和经济社会发展。　　（二）明确补充耕地指标调剂条件。各地应立足内部挖潜，科学合理开发耕地后备资源，积极完成上级下达的垦造耕地任务，落实耕地占补平衡。补充耕地确有不足的，可以向省国土资源厅申请调剂补充耕地指标。对未完成省统筹补充耕地任务、垦造耕地项目未验收报备的，不得对外调出指标；对未完成上级下达垦造耕地任务，且耕地后备资源较多、当地补充耕地指标尚有余额的，不得申请调入指标。　　（三）规范补充耕地指标调剂办理。补充耕地指标有结余的县（市、区），可向省国土资源厅提出指标调出申请，并将相应垦造耕地项目纳入省级补充耕地指标调剂库。省国土资源厅根据申请使用补充耕地调剂指标的市、县（市、区）及建设项目类型等情况，确定跨市、县（市、区）补充耕地指标调入方，并将补充耕地调剂指标对应的垦造耕地项目划入调入方补充耕地指标库。指标调剂双方按照省里确定的补充耕地调剂价格直接办理资金交割手续。调剂补充耕地指标列入调出和调入双方年度耕地保有量。　　七、加强耕地占补平衡资金监管　　（一）调整耕地开垦费收缴标准。建设项目确需占用耕地的，建设单位要依法依规缴纳耕地开垦费，委托当地政府落实耕地占补平衡责任。自本通知下发之日起，耕地开垦费按《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》（浙政发〔2008〕39号）规定的收缴标准的2倍收取，占用基本农田、标准农田的，耕地开垦费按照《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于建立完善耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的通知》（浙委办〔2012〕55号）规定收取。　　对使用省统筹补充耕地指标落实耕地占补平衡的建设项目，耕地开垦费按每平方米75元标准缴纳。对当地耕地占补平衡指标不足、需调入补充耕地指标的市、县（市、区），可根据耕地开垦费标准、调剂补充耕地指标价格，结合补充耕地指标结构和数量，制订本地建设项目占用耕地使用补充耕地指标统一结算标准。涉及标准农田补建、标准农田质量提升所需建设费用，不得额外向项目建设单位再行收取。　　（二）加强省统筹补充耕地项目补助资金管理。使用省统筹补充耕地指标缴纳的耕地开垦费，纳入省造地改田资金统一管理。各市、县（市、区）政府要加强省统筹补充耕地项目补助资金管理，专项用于垦造耕地，不得挤占、挪用、截留。　　（三）规范调剂补充耕地指标资金管理。申请使用调剂补充耕地指标的市、县（市、区），在确保当地垦造耕地所需资金的前提下，调剂资金可以从当地耕地开垦费收入中支出，仍有不足的，可使用其他财政资金。对外调出补充耕地指标的市、县（市、区），要将80%以上的指标调剂所得资金，纳入造地改田资金管理，专项用于垦造耕地、高标准基本农田建设、耕地地力培育、新垦造耕地后续种植、耕地保护和土地管理等工作。　　自本通知发布后，省政府以前发布的文件与本通知的规定不一致的，按本通知的规定执行。浙江省人民政府办公厅　　日　　（此件公开发布）&&