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生态文明时代的村镇规划与建设
生态文明时代的村镇规划与建设
（a）饮水困难
（b）村道泥泞
（c）河渠污染
（d）校舍危旧
图9：一些村庄的基础设施缺乏的现状
3.2.6 问题之六，忽视小城镇建设。各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性很高，但是扶植的政策措施协调性不够，扶植的资金分散，没有形成推动小城镇协调发展的合力。缺乏有效的分类指导政策和措施，城镇的职能和目标定位不够明确，发展重点不突出。小城镇建设相互攀比、重复建设、产业同构的问题比较严重。小城镇建设的管理机制也不能适应各地实际发展和城镇化的要求。
产生这些问题的原因有以下4点。
3.3.1 成因之一，农民群众没有充分参与。我国传统封建文化中的&为民做主&、&替民办事&，扼杀和阻碍了农民的创业自信心和民主意识的提高。农民产生了依赖思想，认为只要上级派来一位&青天&就可以为他们包办一切。现阶段农民群众不成熟的民主意识以及沉默的习惯，也助长了一些干部&将政绩刻在地球上&的热忱。他们的共同点是特别希望用国家的权力为农民的劳作习惯、生活方式、文化习俗和世界观带来巨大的、乌托邦式的变化。6
3.3.2 成因之二，盲目照搬城市模式。决策者以城里人的眼光、思维进行乡村规划和村庄整治建设，错误地认为城里人所拥有的东西才是现代化的，才是优越的。这是一种工业文明的思想。城里人认为乡下人笨，需要用城里的一套办法来灌输给农民，改造农业和农村。工业文明的思维模式保证了人类从神话、宗教和迷信中解放出来，但同时也将滥用权力和人类本性的黑暗面释放了出来。7在这方面，前苏联&农业集体化&的实践可被看成反面教材中的典型代表。前苏联的农业工程师们一度认为：现代农业应该是大规模的，规模越大越好；它应是高度机械化的，按照科学的泰勒制原理等级分明地运作；耕作者不再是原来的农民，而是由高度技能和纪律的无产阶级来操作。1928年5月斯大林写到：集体化的目的在于将小的、落后和零碎的小农场转变为联合的、大的公共农场，它们具有现代科学的机械和科学的数据，可以为市场大量生产谷物。8但后来的实践结果表明，集体化农场使用了10%的劳动力（更不用说大量的投入和土地了），但其可怜的生产量只占农产总量的2.2%。9前苏联的&计划&模式在我国运行过几十年，我国各级干部也或多或少地受到该模式的影响。
3.3.3 成因之三，片面追求政绩和偏好&大工程&、大规模生产的习惯思维。前段时间，某省有几个城市里的干部为村庄整治活动编了一本书，书名就叫《再造乡村面貌》，充满了旧貌换新颜的雄心壮志和工业文明时代挑战自然的豪气。与他们热衷于推行城市化、规模化的家畜集中养殖完全不同的是，美国&世界观察研究所&于日发表的2006年世界现状年度报告指出：封闭式的大规模生产反而为家畜疾病的传播提供了绝佳条件&&对全球肉类工业的重新思考，不仅意味着采取安全措施防止疾病的爆发，更重要的是转变禽畜产业的生产模式和观念，大力提倡小规模的农户养殖。一个可悲的事实是：规模越大、资本越密集、越是中央集权的项目所要求的权力就越大，追随者也会越多&&其结果是对充满实践性、主动性、随机性、多样性和非线性的农业农村的真实生产和生活模式的破坏10。
丘吉尔曾经说过，&政治家有个偏好，就是在地球上留下自己的痕迹，这个痕迹有的时候是盲目的，甚至是摧毁性的。&这类偏好就是与GDP崇拜、大工程崇拜相联系的 &极端现代主义&。这种&极端的现代主义&在基层干部的有限任期内会表现出极大的能动力。历史表明，那些持极端现代主义倾向的官员们往往以简洁的美学观点来改造农村、农业。在他们看来，一个有效率的、被理性地组织起来的村庄、农业生产体系，是一个在几何学上显示出标准化和有秩序的村庄或农场。他们所热衷的农村改造计划、&农业现代化&方案，往往与基层干部在有限任职时间内尽快出&政绩&的强烈愿望和自身利益密切相关。
3.3.4 成因之四，片面理解&城乡二元经济&&11。其实，二元经济是对发展中国家早期发展阶段的一种描述，是发展中国家社会经济发展过程中最基本的经济特征，是指经济从完全依赖于农产品的生产状态向生计农业部门与现代工业并存的二元状态的转变，这一过程的实现是经济发展的一个里程碑。当经济发展到一定程度，二元结构逐渐转化为一元，正如钱纳里所说的二元经济结构的转化具有显著的增长效应。我国在经济发展的过程中也不可避免地出现了二元结构，二元性在1970年达到最大，因为此时二元对比系数最低，为16%；改革以后系数上升，意味着二元结构有所缓解和改进，但改进的速度缓慢，并且有再度拉开的趋势。这都表明中国经济的二元结构并不是一直朝着一元化的方向迈进，具有一定的刚性。
&二元经济&在我国好像是洪水猛兽，不少学者一提到二元经济就好像忍无可忍，非要把它消灭干净不可。实际上，这是一种极大的误导，是没有从中国经济发展的实际出发，忽视了中国经济二元结构的刚性。作为一个传统的农业大国，工业化、城市化起步较晚，农业人口多，我国的城乡二元经济结构仍将长期存在，并在很长时间内会表现出强二元经济结构和强二元社会结构。尽管二元刚性的加固会对我国的工业化进程造成严重障碍，会对社会稳定造成一定的压力，我们还是应该正视这个问题的存在，从政策制定上采取措施防止人为的扩大，而不能不顾现实盲目追求一元化。
4　思路与原则
英国200年前就开始了城市化，也是追求城乡协调发展模式最早的国家，同时该国至今还是城乡发展比较协调的国家。现代城市规划学的创始人、社会学家霍华德当时就提出：城市和农村必须结为夫妇，这样一种令人欣喜的结合将会萌生新的希望，焕发新的生机，孕育新的文明。12但是我们现在不少地方的工作思路是把农村改造成城市，把农民改造成工人、改造成居民，然后把农业搞成工业。这种以消灭&三农&来达到城乡同质化发展目的的做法，早已被历史的实践证明是&本末&倒置。
如果把城市与农村搞成同一种发展模式，其实就是&同性恋&，不可能形成城乡协调发展的格局。协调发展的基础是尊重固有的城乡差别。从生产来讲，农村是家庭经营为主，城市以工业、企业为主；从消费水平和方式来讲，农村的消费是低水平、低成本、循环式的，任何东西都可以得到循环利用。这是传统农村生活模式的低成本和循环式，但城市是高成本的，直线型的，城市必须要把外面的农副产品运进来，加工成产品，然后消费，消费后变成废品、废水再排放处理；从工业品的提供方面讲，农村以自助合作为主，城市是政府包干的；从公共品的角度来讲，农村长期以来而且今后也必须坚持下去的是公共品主要是由村民自主、合作、国家补助来提供的，无论是修桥、铺路、建学校还是修建医院，都称之为合作建设、合作办学、合作医疗，但是城市里基本上以政府包办为主，市民纳税政府用税金来提供公共品；从景观特色来看，农村、农业是自然的、宽广的、情趣的、传统的，城市、工业是文化的、现代化、娱乐的、多样的；从文化特点来看，农村是比较单纯的，我国农村尤其是长期受农耕文明影响下的农村，一个村往往就是一个姓氏村民的聚落，村落里一般还有一个祠堂，是一个熟人的社会，相互之间关系密切，和城市完全是不一样的。费孝通在《中西文化的差异》里举了一个例子，中国的农村就像一块石子掉到一个池塘里，波浪一圈一圈的，核心的一圈是家庭血缘关系，外面一圈是亲戚关系，再外面一圈是同宗关系，再外面就是熟人和同乡关系，而城市则是多元化的文化；从空间关系来讲农业农村是生产、生活、生态三者是不可分离的，无非也是一个同心圆的关系。而是城市与工业，生产、生活、生态是分开的，生态有污水处理厂，有垃圾场，有公园，有绿地，有河道等等，生活有居住区，生产有工业区，还有商业区等等，它们是分离的。
这些特征说明了，农村与城市的规划建设手段是不同的。现代城市规划学里面还提出了功能分区的概念，把城市空间分割成不同的功能区去发展。盲目照搬城市的规划显然违背了农村的生产生活规律。不尊重城乡之间由于生产生活方式所造成的差别，就不可能达成城乡的协调发展。
新农村建设活动开展比较早的韩国也在反思他们的&新农村建设&。韩国最近两年提出&传统题目的农村建设&项目，这是韩国人在重新反思上个世纪他们新农村建设的利与弊的基础上的又一个创新，也被称之为婀美尼体（Amenity）理论的具体实践。它是指将农村的历史、文化与自然生态资源，包括农耕文化景观、田园景观、农村风土人情等有形和无形资源（既包括原生态的资源，如原始林、空气、水源、土壤和无噪音的环境；也包括自然生态和人类加工相结合的资源和景观，如树林、公园、田园、水塘等；还有与历史文化相关的土特产品、文化景观和风土人情，如民俗、节日、纪念馆、有机食品、农村旅游等）结合在一起所形成的一种完全区别于城市的新的乡村发展形态，也就是说新农村必须要与城市差别化发展。为发展这一项目，2007年，韩国在春川、平昌等5个所（县市一级农业科研技术推广组织）投入了5亿韩圆。城乡交流与合作共存，在韩国叫&都农相生&。此项扶持项目，自2002年开始实施以来，仅在江原一个道就已经扶持了12个郡。仅2006年到这些农村旅游的人数就达到6万名，通过民宿、体验农村生活、品尝和销售当地特色农产品，当地农民已经获得10.1亿韩元收入。韩国的这项发展计划，已经成为增加农民收入的稳定渠道，获得了与我国&农家乐&一样的成功，与我们选择差别化城乡协调发展的模式是不谋而合的。由此可以看出农村可以不经过大工业的阶段，直接进入服务业的发展来带动农村的可持续发展，这就是生态文明所要求的生产力转化的一种模式。因此，我国的村镇必须按照城乡空间差异化协调发展的思路进行规划建设。
4.2 符合生态文明观的村镇规划与建设原则
通过以上分析，我们可以总结出符合生态文明观的村镇规划建设原则：
4.2.1 第一个原则，保护生态和农村特色。村镇得以维持的基本自然资源直接来自于它周边的区域，在村镇规划建设中必须加以保护。村镇规划与城市规划的重要区别在于，应该尽可能地保留乡村原有的资源、地貌、自然的形态，生物的多样性及人与自然、生物之间的紧密不可分离的共生共存关系。而大规模&农民上公寓楼&的村庄重建模式，&规模化&的单一农作物种植计划，&工厂化&的盲目推行机械化、电气化都会破坏村庄、田野与周边自然生态环境的多元化、有机的共生关系（见图10）。&
图10：特色风貌小镇
正如长期从事农业研究的耶鲁大学教授詹姆斯&C&斯科特所说的那样：工业化农业和资本主义市场实践清楚表明了，强大的资本加上政府的力量成为均质化、一致化、坐标化和大刀阔斧简单化的推动者。13其结果往往动摇了农业可持续发展的基础。
4.2.2 第二个原则，坚持功能和空间的有机混合。乡村生活与生产在土地和空间使用上的混合是一种有效率的存在。比如猪、家禽必须散养在农房周边，这才能构成生活生产循环过程中不可缺少的分解者环节。如一定要按照城里人的眼光搞集中饲养，那在经济上是不合算的，也会造成浪费。所以，应该尊重传统的饲养模式并加以&拾遗补缺&式的优化，而不能按照城市&规整&的模式将它推倒重来。从种植业来看，所有农作物的栽培都发生在特定的空间（农田、水源和作物）、特定的时间（气候类型、季节、害虫周期），为了特定的目的（有自我需求或特定的交易对象）。不顾这些特殊性，机械地运用城市规划、工业文明的模式改造农村、农业，只能导致失败。
4.2.3 第三个原则，保持乡村生态循环。乡村居民的生理健康在很大程度上依赖于周边良好的环境，维持干净的水、土壤、良好的生态系统应成为村镇规划的主要目的。这也将成为脱贫致富之后农民的第一需求，更是吸引城里人下乡旅游、定居的主要因素之一。村庄周边的区域对农民的资源供应能力、与农业农村的生态共生能力和废物吸收分解能力是限定的，所以村镇规划必须更加重视&生态的承载力&。因为良好的生态环境是农业之本，农民的生存之本，它与城市的情况不同。城市是通过技术和工程手段改造出的一种人工生态复合环境，农村、农业则要通过保留、保护的办法来维护与人类共生的生态环境。
早在上世纪30年代，前苏联大规模推行&集体农庄&所带来的失败，清晰地说明了那些疯狂不切实际的规划与乌托邦抽象的幻想相匹配的恶果。那时&专家&们往往只要有地图和很少几个关于规模和机械化的假设就可以编制规划，无需参考地方和气候条件。一个典型的例子是根据上级指示，12位农学家要在20天内为一个县制定出操作层面的生产计划，他们完全不离开办公室，也不到实地考察，将8万公顷的土地分成32个相等的正方形，每个正方形2500公顷。每个正方形就是一个集体农庄，根本不管土地上的定居点、村庄、河流、山丘、沼泽等自然地形特征。14类似的错误也正在我国重现，必须基于因地制宜、因村制宜的原则认真纠正。
4.2.4 第四个原则，传承乡土文化。农民的心理健康是来自于对社区的认同感、友好感和安全感。村庄的规划、建设、整治应该保留和传承他们熟悉的传统文化场景。村庄的规划和建设要尽可能地向历史学习，尊重与保护村庄的文化遗产、地域文化特征以及与自然特征的混合布局相吻合的文化脉络（见图11）。这不应该仅仅成为城市规划师参与村庄整治建设的守则，也不仅只是村庄整治的重要内容，更是把农村建设成为吸引人的、&农家乐&基地的一个主要的方法。不按照这种方法去整治村庄，如果把这些老房子、街区都推倒重建，把这些传统文化建筑和分布格局破坏了，那就没有人愿意去农村了。像安徽的宏村正是遵循了正确的整治方针，现在每年仅门票收入就有3000万元人民币，更不说旅游周边带动的经济增长。实际上，村庄的发展像语言的进化一样，是在成千上万年中村庄的使用者所逐渐创造的。从这个意义上说，只有当村庄规划是由每个人参与的时候，才有能力为所有的农民提供他们所需求的东西。&
图11：安徽宏村与四川雅安上里村
4.2.5 第五个原则，坚持适用技术推广。乡村生态的循环链、乡村生活与生产混合等特点必须加以完整细致的保护。在农村，应尽可能应用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的&适用性&环境保护技术和能源供应方式，而不能盲目照搬城市大型污水垃圾处理设施或盲目追求所谓的&高新技术&。在农村能源系统建设方面，首先应推广太阳能或其他可再生能源，但是不一定是太阳能电池。在发达国家，太阳能电池在农村已经普遍推广。我国目前可先利用太阳能热水器或太阳房，也就是在农居朝阳面装几块玻璃把太阳光的热量引进来。其次是地热能利用。再次是生物质能源，压缩秸秆等。最后是沼气、小型风能、小水电等再生能源。不应把陕北、山西等地的窑洞式传统农居拆除重建成&大江南北一个样&的农民小别墅。窑洞冬暖夏凉，是一种利用浅层地热能的好办法（图12）。虽然传统的窑洞通风不好，只要装一个通风道，自然通风的问题就解决了。
图12：日本、德国的太阳能村庄与陕北窑洞
4.2.6 第六个原则，尊重自然。村庄的&建成区&往往叠加在比它大几十倍的农田之中，规划应列明管制重点。农业和生产用地的保护，特别是基本农田、湿地、水源地、生态用地的保护。其中，某些对村庄日常运行和安全有关的地域，应该成为村镇规划管制的重点。浙江省武义县的郭洞村被评为第一批国家历史文化名村，这个村里保留了大量的明清建筑（图13）。更重要的是这个村有座郁郁葱葱的山头，森林茂密，有树龄达一千年的红豆杉、针叶松、银杏树等珍稀树木。为什么这座山原生态保持的那么好？就是在一千年前这个村庄建立的时候，人们发现这座山是乱石堆成的，很容易坍塌，而这个村就建在山坡下。这座山上的植被一旦破坏，水土流失造成泥石流的话，整个村庄就会被毁掉。所以，当地人在一千年前就定了乡规民约，不能动山上一棵树、一棵草。如果谁砍了山上的一棵树，给予砍掉一只手的处罚。这块禁令石碑至今还立在村头，这就是一种最早期的规划管制，就是规定了哪些地方是禁止开发的，所以这个村庄得以完整地保留下来。由此可见，乡村规划与城市规划不一样，村庄与自然环境是共生的，破坏了自然环境就等于破坏了村庄的生存发展环境。一千年前人们就懂得这个道理，但至今我们在村镇规划设计时却往往无视这种基本道理。
4.2.7 第七个原则，分类指导。我国不同地区的县、乡、村的自然条件、经济社会发展水平和城镇化阶段有很大不同，应当从各自实际情况出发，确定不同的县、乡镇村庄规划编制方法和重点。对于长三角、珠三角等人多地少、村镇分布密集、经济发展水平较高的地区，应当按照统筹城乡发展的要求，创新城乡规划编制方法，编制县域总体规划。将整个县行政区域作为规划区进行统筹规划，加强城乡规划与土地利用总体规划、环境规划等的衔接与交叉内容的有机整合，统筹布局全县域的城乡居民点、产业发展空间、生态保护空间、永久性农田保护空间、区域基础设施廊道和城乡公共设施建设，实现城乡规划在县域范围内的全覆盖。目前，浙江省、江苏省已经在这方面进行了大胆创新，并取得了一定成效，对于条件类似的地区很有借鉴意义；对于人口较为密集，村镇分布均匀、经济发展水平中等的地区，应当充分发挥现有城乡规划体系的引导调控作用，当前的主要任务是下力气编好县域村镇体系规划、镇、乡、村庄规划，提高规划的编制质量并有效实施这些规划；对于人口密度小，村镇分布稀疏、经济发展水平较低的地区，应当注重编好镇和中心村的规划，引导镇对乡村地区经济社会的发展带动作用。&&
图13：浙江省武义县郭洞村
4.2.8 第八个原则，强化县城建设促进县域经济发展。县城关镇规划必须注重为县域经济发展服务。县人民政府所在地镇对全县经济、社会以及各项事业的建设发展起到了统领作用，其性质职能、机构设置和发展前景都与它镇不同，被称之为县域经济发展的火车头。党的十七届三中全会明确提出了增强县域经济活力和实力的要求，贯彻这一指示精神，进一步发挥县城关镇总体规划对统筹城乡协调发展，引导构建合理的产业和县域城镇空间，指导重要基础设施配置的调控职能，是各级政府面临的重要任务。
因此，要改变一些地方存在的重视县城区规划编制，忽视县域村镇体系规划编制的倾向。按照2020年农村改革发展基本的目标，地方政府要加大财政投入，全力推进全国县域村镇体系规划全覆盖，力争东部地区3年内、中西部地区5年内完成编制任务。
东部沿海发达的浙江省，在全省范围内开展了县市域总体规划的编制，把整个行政辖区作为规划区范围，确定全县的产业布局，统筹安排面向农村的各项基础设施和公共设施建设，优化了城乡空间布局。通过县市域总体规划的实施，为&村村通&工程的合理布局提供了技术支持，提高了公共财政和社会资金支持的集中度。
另外一点，我国的县城都有悠久的历史，甚至2000年的历史，但是没有多少风貌能够保存下来。回良玉同志在安徽当省委书记的时候曾经说过，黄山市应该遵循正确的建设方针：一是所有的徽派建筑必须无条件的保留；二是所有的新建筑必须是徽派的；三是那些玻璃幕墙、马赛克的不符合徽派建筑风格的建筑都应限期整改。做到了这三条，几年以后，一个充满特色的黄山市就会呈现在世人的面前，就会跟风景秀丽的黄山珠联璧合。他这个方针同样适合于很多县城的建设。
4.2.9 第九个原则，强化小城镇规划，带动周边农村发展。小城镇对于有效吸纳农村富余劳动力就地就近就业，为农业产前、产中、产后提供规范化服务，提高农村地区现代化水平具有重要作用。一些地方通过制定小城镇规划，明确了产业的布局，为依托农业和服务现代农业的产业发展提供了服务，实现了小城镇的差异化发展。小城镇围绕主导产业发展产业链，培育和促进各具特色的产业集群发展，打造&一镇一品&、&一镇一业&格局，增强了县域经济的活力。近年，小城镇规划建设也出现了一些不良倾向，一些镇的产业发展忽视了与当地农村经济的联系；土地利用粗放，工业用地浪费现象突出；脱离实际，以城市模式建设镇，规划建设中盲目追求镇区空间规模的扩张，盲目追求&现代化&和建筑体量及建筑高度，抹杀了镇的特色风貌。镇规划必须以构建资源节约型、环境友好型和谐社会、服务&三农&、推进社会主义新农村建设为基本目标，坚持城乡统筹原则；必须根据不同地区、不同类型镇的发展特点与作用，确定镇的职能定位和发展目标，确定合理的建设标准。必须统筹安排镇行政区内的土地利用、空间布局以及各项建设，保护生态环境和历史文化遗产。
5　方法与对策
5.1 要明确&三先行&的工作方法
5.1.1 镇、乡村整治规划的编制先行。首先要依据各地城镇化和工业化的水平、居住环境、风俗习惯、收入水平、自然资源、经济社会功能方面的基础条件，区分城市近郊区、工业主导型、自然生态型、传统农业型和历史古村型等不同的村庄性质类型，依照&保护、利用、改造、发展&相协调的原则进行规划编制。不仅要贯彻&先规划、后建设整治&的法定要求，区别对待，而且编制规划时要遵循上节提出的九项原则。尤为重要的是由于大部分农村居住人口仍以农业和相关产业活动为主，其耕作的半径一般在1公里左右，这就要求我们必须防止盲目推行大撤大并&农民上公寓楼&式的规划建设模式。
通过湖州市的例子我们可以看到农村有无区域总体规划效果是不一样的，湖州市实施&乡村统一规划、联合资源，城乡联动，区域一体化规划&，以点带面，示范引路，取得了很好的效果。他们通过区域规划，将原有的20多个自来水厂整编成为5个，节省投资30%，5个自来水厂之间互相连通，使供水的安全度、可持续度以及污水的协同处理程度得到了很大的提高（见图14）。&&&
图14：湖州市域村镇供水现状与规划比较图
5.1.2 历史文化名镇名村的评选先行。就是每一个县、城市、省都要建立名镇名村的评选机制。县一级的名镇名村是基础，要把历史名村评选出来。那些古建筑多的、村庄建筑布局与自然环境协调、建筑风貌有地方特色的村庄都可以参选。然后是市一级、省一级，再到国家级。现在住房城乡建设部已与国家发改委、国家文物局联合，对国家级的历史文化名城名镇名村给予资金扶持。在&十一五&期间中央拿出10亿元，地方、省里再拿10亿元，这20亿元投资，既可以保护一大批&原生态的村落、小城镇&，又能有效地促进社会主义新农村建设。村庄整治之前，必须要编制历史文化名村的保护规划，一定要在整治规划建设过程中突出保护历史风貌和自然景观，要抢救性地保护一些不可再生的文化遗产，同时要弘扬传统历史文化，发展旅游产业，增加农民收入，推动地方经济发展。
在编制历史名镇规划时要注意把握以下六个原则：
第一，注重历史文化遗产的传承。通过旅游业的发展，恢复历史文化遗产的原有价值。旅游业的发展，能使人们认识到古村落、历史或民族小镇独特的文化遗产的价值，促进遗产的保护，扩大遗产的影响，从而实现遗产资源保护机制的建立，使独特的村镇历史风貌的价值得到全社会的公认。通过旅游业的发展，还可以使得这些宝贵的文化资源不至于受到低级的开发性破坏（见图15）。但另一方面也要防止承包开发的旅游企业、短平快追求商业利益、游客低级感官刺激而盲目改造古村落，造成开发性破坏。
图15：云南省丽江束河古镇
第二，注重独特风味特产的开发。首先要体现在这些原有的、祖先留下来的各种各样丰富的、独特的产品开发利用上，体现在传承和创新独特的生产模式上。国际农产品贸易中流行&证明商标&，与一般的商品商标不同之处在于它为当地的地域性传统商品所共享，如法国的香槟酒就是香槟地区所有香槟生产者所共享。这是一条发展当地经济、富裕农民的好途径。村镇建设，就是要从历史传统中发掘出具有优势的农副产品，向传统的名特产品要一村一品，向科学技术要独特的产品，促进&生活富裕&（见图16）。
图16：云南省鹤庆县新华村的银制品生产场景
第三，注重和谐自然景观的保护。历史文化名镇名村本身就证明了悠久的历史就是合理的存在，展示了人与自然和谐相处的一种典范；是现代人向历史、向古人学习如何善待自然、开拓生存发展空间的活生生的教材；同时也是社会、经济、生态三种效益相互平衡、相互促进的成功范例；是人类与自然和谐相处的历史见证（见图17）。
图17：云南元阳哈尼梯田
第四，注重浓郁乡情民风的传承和开发。如果说优美的古建筑和村镇建设的格局是凝固的音乐，乡风民俗则是活着的文化遗产，是与自然和谐相处的独特的地方文脉的延伸和继承，是真实的历史文化的现代场景。充分保留、利用不同地域丰富多样的乡情民风，服饰、歌舞、文字、习俗、物品、生产工具&&一切与其他地区有所区别的独有的东西，都会激发游客们的好奇心，都是具有欣赏价值的旅游资源。
图18：江西婺源田园乡村
第五，注重乡村休闲生活的展示。农村许多地点和场景，在大多数城里人看来就是现代版的&清明上河图&，是人与社会和谐相处的见证，是人类精神回归的世外桃源，也是东方文明的缩影。是当地村民对自然、对环境、对社会各类矛盾的处理不急不躁、不走极端的中庸之道的体现，是健康、和谐的生活方式的延续。城里人一旦进入这些&世外桃源&，从现代繁忙、紧张、充满竞争压力感的都市生活中暂时&解脱&出来，就会充满欢悦的心情。乡村的质朴常常是治疗城市人忧郁症的良药，这就是&农家乐&在全球持续兴旺的奥秘。
第六，注重优美田园风光的利用。如果说城市、工业是生产、消费、废弃物排放这种单向经济活动模式的象征，那传统的农村、农业则是受到大自然、生态系统启示的生产、消费、循环利用的循环经济模式的代表。正确的村镇环境治理和发展&农家乐&的方针，一定要体现&反向整治&的原则，即外国城镇、乡村没有的，我们中国要有；城市里没有的，农村要精心保留和展示，这样才能发展继承、充分地利用三大资源发展新农村（见图19）。
图19：江西婺源乡村一景
　　5.1.3 重点整治项目先行。村庄整治的重点和时序一定要根据农民生产生活的需要，逐村进行村民自行投票来确定。让村民主动提出他们所生活的村庄目前最突出的影响人居环境的问题，切忌从上而下指令性&一刀切&来确定整治建设项目。特别要防止以城里人的观念、把城里人熟悉的办法简单带到农村去。要强调先公后私、以公带私，即要将投资集中在公共品的提供方面，突出解决一家一户无法提供的公共品。如村民们提出&喝干净水、走平坦路、使卫生厕、住安全房、用平价电&。这是最起码的生活保障。这几条做到了，就是最好的为民办事。据对北京市519户农户的调查表明，74%的被调查农户对居住现状满意和比较满意，不满意的仅占26%，满意程度较低的村庄基本集中在山区。南方某省的调查也证明了农民对住房的满意度最高。15建设和整治公用品也要注重量力而行，梯次推进。尽管农民提出来&喝干净水、走平坦路、使卫生厕、住安全房、用平价电&，在许多经济不发达省区，也不可能一年内就可以全部解决，也应该梯次推进，将好事办实、实事办好。江苏省实施的&三体系一中心&，即以村级服务中心（100-200㎡）为中心，带动服务设施体系、村庄道路体系、村容清洁体系逐步建立，重点整治影响农民生活和生产环境的难点，中心带动，三管齐下，许多问题逐步得到了改善（见图20）。
图20：实施村庄整治后的农村
5.2 坚守村庄整治的&四底线&
即不劈山、不砍树，不破坏自然环境；不填池塘、不改河道，不破坏自然水系；不盲目改路、不肆意拓宽村道，不破坏村庄肌理；不拆优秀乡土建筑，不破坏传统风貌。这几项底线也是与上节所述的&九项原则&相联系的。
下图中，一个是按照城市模式进行村庄建设，花了大本钱建成的兵营式的&现代化&村庄。另一个是浙江省安吉县坚持&三不主义&，不拆一幢农民的房子，不砍一棵树，不填一口塘，低成本整治后的农村村庄呈现的景象。到底哪一种农村对城市人更有吸引力，哪一种农村是符合生态文明的村庄，我相信大家会做出正确的回答（见图21）。
图21：两种模式的村庄整治
5.3 要确保&五重点&的工作思路
一是村庄道路硬化。村庄之间、村庄内部的道路具有公共产品属性，是方便农民生活、提升居住质量、支撑农村经济社会发展最基本的硬件条件。近年来，我国不少地方村庄人居环境治理都取得了积极的成效。但还有不少地方，农村宅前屋后的巷道、村庄内部道路等基本是土路，&晴天一身土、雨天一身泥&，极不适应农民群众的需求。在推进新农村建设过程中，要重视解决村内道路建设，加大公共财政投入，积极引导村集体组织、村民投工投劳完善村内道路、桥梁设施建设，尽量采用当地材料、当地工法硬化路面。
二是村镇生活垃圾污水治理。近年来，还有不少地方，村庄垃圾和污水不处理，随意堆弃、肆意排放，严重影响村容村貌。在社会主义新农村建设中，各地要将创建公共卫生放在重要地位，加强农村生活污染治理。要尽量采用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的&适用性&环境保护技术。可结合各地实际，积极推进生活垃圾的分类收集和就地回收利用，坚持减量化、无害化，推行&户分类、村收集、乡运输、县处理&的农村生活垃圾处理方式。不能盲目把农村的垃圾运到城市搞集中处理。
三是加强农居安全。各地村庄还不同程度存在农房简陋破烂、结构安全隐患突出、抵御自然灾害能力低下等问题，需要地方政府充分重视，并抓紧予以解决。各地在村庄整治中，引导农房建设逐渐从单纯追求面积向不断完善功能转变，从单纯注重住房建设向注重改善居住环境转变，从简单模仿建筑和装修形式向更加注重安全和乡土特色转变，既满足抗震、通风、采光、保暖、消防、安全等建筑结构要求，也要适应现代农村发展，妥善考虑储藏、晾晒、团聚等方面的需要。要推进农村危房改造，采取多种方式优先解决农村困难群众住房安全问题。
四是改善人居生态环境。充分利用村庄原有的设施、原有的条件、原有的基础，按照公益性、急需性和可承受性的原则，改善农民最基本的生产生活条件，重点解决农村喝干净水、用卫生厕、走平坦路、住安全房的问题。加大村庄整治力度，要按照城乡统筹、以城带乡，政府引导、农民主体、社会参与，科学规划、分步实施，分类指导、务求实效的原则，充分依托县域小城镇经济社会的发展优势，推动村庄整治由点向片区、面上和县域扩展。依据《村庄整治技术规范》，完善村庄公共基础设施配置，推进农村生活污染治理，全面改善农村人居生态环境。
五是优先发展重点镇。近几年来，小城镇发展对地区经济发展的影响越来越大，涌现出了一批发展态势良好、带动作用显著的小城镇。城镇密集地区和大城市郊区小城镇重点发展深加工产业链和第三产业，承接中心城市的工业转移和改造升级。农业地区小城镇重点发展农副产品深加工工业，服务现代农业，逐步建立贸工农一体化经营体系。重点镇对于带动现代农业、为农村特色产业服务、改善农村人居环境作用明显。必须加大资金、政策支持力度，优先支持重点镇供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，积极引导社会资金参与重点小城镇建设，改善人居生态环境，增强集聚产业和吸纳人口、繁荣县域经济的能力；结合农村经济社会发展和产业结构调整，推动现有规模较大的重点小城镇适度扩展行政权能，增强服务现代农业发展的能力，为周边农村提供服务；改善进城务工农民返乡就业创业条件，探索建设返乡创业园区，研究解决转移进城进镇农民的住房问题，推进农民带资进镇，引导农村劳动力和农村人口向非农产业和城镇有序转移。在经济比较发达的小城镇连绵区，还要做好小城镇之间的协调发展，鼓励小城镇之间建立跨行政区域的协作，统一协调区域性的公共设施和基础设施建设。
6　机制和制度
6.1 推进村镇规划管理的规范化与制度化
近年来，各地推动社会主义新农村建设，加大农村人居环境治理力度，取得了积极成效。但由于农村规划建设管理规范化和制度化严重滞后，扭转农村规划布局散乱、建设用地粗放、基础设施短缺、生活污染加重、生态环境恶化、村容村貌落后局面的任务十分艰巨。面对城镇化发展和新农村建设的新形势和新任务，促进城乡经济社会一体化发展的新要求，加强农村规划建设管理法律法规建设刻不容缓，必须尽快立法，解决农村建设活动管理法制不健全、无法可依的问题。
转变乡镇村庄规划编制理念。当前，乡镇村庄规划的实施情况不容乐观，除规划覆盖率不高、管理不严的原因外，规划编制质量与水平不高、建设用地规划标准不完善、相关制度不健全也是十分重要的因素。贯彻十七届三中全会精神，推进农村建设用地节约集约利用，保护耕地和维护国家粮食安全，必须转变规划编制理念，创新规划编制技术与方法，适应农村改革发展对乡镇村庄规划的新要求。加大各级政府资金投入，吸引专业技术水平较高的队伍参与编制，全面提高乡镇村庄规划覆盖率和编制质量；科学制定和严格实施村镇建设用地规划标准，落实最严格的耕地保护与节约用地制度，统筹协调建设、土地利用和生态环境等空间规划，逐步降低农村人均建设用地水平。要有基于反映农民真实想法的反馈修正机制，时刻注意农民的真正利益所在，修正各种错误的决策。村镇规划绝对不是一次性就完成或一劳永逸的设计，而是一个反复循环修订的过程。规划师不能够也不应该成为算命先生，修编规划无法预测出10年、20年以后的变化，规划必须每几年进行反馈修订。
健全乡村规划建设管理制度。乡村建设规划许可是今年初实施的《城乡规划法》中新设立的行政许可制度，是强化政府对农村建设行为管制，加强规划建设管理的重要行政手段。必须尽快制订乡镇村建设规划许可证管理制度的实施细则，切实将农村各项建设行为按法律规定纳入政府的管制范围，保证党和国家的相关政策落到实处，保障乡镇村庄规划的有序实施。
6.2 强化县乡村镇规划建设管理政府职能
建立健全村镇规划建设管理机构。基层村镇规划建设管理的任务十分繁重，一方面需要深入广大农村和农民群众，面对面管理和服务的对象数量大、分布散，对人力和经费的投入要求较高；另一方面业务范围广，涉及规划编制与管理、农房建设全过程管理、农村基础设施建设管理等多个不同专业领域，对专业技术的要求高；同时，管理工作责任重大，不仅直接关系农民的生命财产安全，而且关系到农村建设大额投资的效益水平。贯彻落实党和国家对农村的各项方针政策，推进新农村建设，关键在县乡党委、政府，切实将村镇规划建设管理纳入到党委和政府的日常工作。加强村镇规划建设管理，关键是强化县乡政府的村镇规划建设管理职能，加强机构与队伍建设，配备精干的专业技术人员和管理人员，保证必要的工作经费。
创新基层村镇规划建设管理与服务机制。农村建设涉及范围广、环节多，实践证明单纯采用传统的政府管理模式行不通，有的管不了也管不好，有的成本还太高。必须立足各地实际，因地制宜探索符合农村建设特点的管理模式，加强基层村镇建设管理与服务。一方面，创新基层政府村镇建设管理模式，推行推进分局管理制，如大乡镇设分局、中等乡镇联片设分局、小乡镇巡回管理等，合理配置管理权限和管理力量。另一方面，积极制定优惠政策和完善相关制度，鼓励和引导专业化社会组织为农村建设提供规划、建筑设计、施工、建材、竣工验收、适用技术与设备等全方位服务，寓管理于服务，不断提升农村建设的组织化水平和科技含量水平。
6.3 建立村镇规划建设民主管理机制
村庄规划是农民自己的规划，广大农民的参与是保证规划顺利实施的前提。维护和保护好农民合法权益是村镇建设管理的出发点和归宿，必须建立和完善村镇规划建设管理农民参与制度，充分保障农民知情权、参与权、表达权、监督权，尊重农民的主体地位。编制过程中必须充分征求农民意见和建议，采取民主程序，由农民决定村庄整治的内容与方法，实行&一事一议&，由农民投票决定整治或建设项目。村庄整治、重要项目建设、宅基地分配与建房、农村集体经营性建设用地使用权转让等重大事项必须坚持公开、公平、公正原则，规划报批前履行公示和农民或农民代表大会同意程序。凡涉及农户自身利益的事项，如农房拆迁等，必须征得农户的书面同意。
遵循&从各地实际出发，尊重农民意愿&和&通过农民辛勤劳动和国家政策扶持&的原则，建立政府引导和农民自主参与的机制，突出农民主体地位，积极引导农民对直接受益的公益设施投资投劳。推进农民自我管理、自我服务，教育和引导农民，发挥自力更生、艰苦奋斗精神，通过辛勤劳动建设家园。引导农村&五老&（老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模）等热心公益事业、具有公信力和号召力的人士，成立民间村镇建设社会组织，积极参与村镇规划、公共设施运营维护管理等公共事务。比如，将环境治理、设施维护等内容编成&三字歌&、编入村规民约，强化农民讲卫生、爱护环境的意识，形成共同关心公共事务的氛围。要通过农民自立、村庄自治、村民自筹、上级补助、乡规民约管理、村民投票来确定村庄整治决策，公开账目，让农民相信社会主义新农村建设进程中的村庄整治完全是为了农民自身利益，为了农村、农民、农业的复兴，为了生态文明的建立。同时，通过农民民主决策，对道路、路灯、绿化、卫生等实行门前&三包&，依靠村容监管小组实施义务管理，通过理财小组对整治经费支出进行监督。通过民主的办法，实施农村公共设施的运行维护管理。
6.4 建立健全公共财政支持村镇建设的制度，推动城乡公共服务均等化
与城市一样，村庄内部和村庄之间的供水、道路、燃气、供电、环卫、公共活动场所、垃圾与污水处理等设施，一般都属于公共品或准公共品，无法由市场提供或无法完全由市场提供，需要政府的直接干预或通过其它公共组织提供。长期以来，由于缺乏政府公共财政等公共资金支持，农村人居环境公共设施十分落后。推进城乡经济社会一体化发展，实现建设社会主义新农村战略任务，改善农民生产生活条件，引导农民工返乡创业，启动农村消费，关键在于促进城乡公共服务均等化，完善农村人居环境公共设施。在小城镇和农村地区收取的城市建设维护税、建设配套费和市场管理费等，优先用于农村人居环境公共设施的建设与管护。必须建立城乡统一的公共设施建设公共财政投入制度，以国家专项税收、国债、土地出让收入等资金为支撑，综合运用公共财政的示范与调控作用，引导更多信贷资金和社会资金投入，保障农村人居环境公共设施建设有稳定、可靠的资金来源。
推进城乡公共设施共建共享。统筹城乡发展，最需要先行的是基础设施。改善农村公共设施配套水平，必须坚持因地制宜和差别化路子。在城市周边地区和城镇密集地区，要依据规划，统一建设一批覆盖城镇和农村的区域性公共设施，推动城镇公共设施向周边农村地区延伸，以城带乡，逐步实现农村供水、污水垃圾、公共交通、科教文卫等公共设施共建共享。在广大传统农业地区，按照城乡公共设施的分级配套与空间整合要求，优先配置关系人民群众安全和生存的基础设施项目。根据村落聚集的不同，因地制宜，既要建设一批相对集中、为周边村庄服务的片区型基础设施和公共设施，也要建设一批为分散村庄服务的独立基础设施和公共设施。公共财政要优先支持服务农村的共建共享的基础设施建设。已经安排公共财政支持的项目，要严格按照规划实施，保质保量完成。
6.5 建立长期稳定的以奖代拨的城乡财政转移支付的投入机制
要对村庄整治资金进行捆绑，引入竞争机制，奖勤罚懒，奖廉罚贪，以奖代拨，以补促投，以政府的补贴来促进社会的投资，发挥&四两拨千斤&的作用。中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求，政府应根据村庄人居环境治理目标，结合公共财政能力，提出并公开发布村庄建设和人居环境治理指导性目录，安排专项资金用于支持编制村庄规划。韩国新农村建设中也出现了部分新村运动主席贪污腐败损害了运动形象的教训，但是韩国的村庄整治办法总体上比较有效。韩国人在新农村整治过程中，不是从上而下确定整治项目，而首先是发放水泥等实物进行援助。根据农民的需求主要是先解决路难走的问题，每个村庄300袋水泥，村民自己决定建设用途，但是不能私分到户。第二年，再发500袋水泥，再发一点钢筋。1970年到1980年，每村获得水泥84吨，钢筋2.6吨。而我国有些地方盲目进行村庄整治，不管农民需要不需要，都统统给他们建&&&活动室&或盲目进行&&&化&等等，这实际上是资源的浪费。
6.6 完善村镇规划建设的多方参与制度
城市支持农村，工业反哺农业，除了传统的筹资机制以外，应该鼓励结对帮扶。根据村庄整治的近期目标和农民的意愿，帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题，提供实际帮助。
但是结对帮扶一定要按照规划进行，不能认为结对单位擅长什么专业，农民就得要承受此类专业服务，一定要根据村庄整治的近期目标和农民的意愿，帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题，提供实际帮助，而不是&替&农民解决&问题&。同时要签订协议，明确帮扶职责，并公之于众，力戒&打一枪换一个地方&，防止短期行为。要通过村镇规划来协调各个渠道的资金和物资，投到农民最需要的公共服务项目中去，而不是&天女散花&或者体现部门的政绩。要运用规划统筹协调城乡公共品的提供和优化服务，比如说垃圾的收集、污水的处理、公共交通、医疗、教育，但是不能所有的项目都盲目地进行一体化的改造。比如说能源供应模式，城乡应该是有区别的。城乡建筑的结构和模式也是有区别的。要注意城乡的差别，在差别的基础上来均等地提供公共品，而不是盲目平均地提供公共品。
近年来，国家和地方政府加大了对农村公共设施的投入力度，农民和集体经济组织也积极参加公共设施建设，建成了一批建在农村、服务农民的公共设施，存量资产不断增大。必须区分公益性和经营性，加强对这些公共设施的运行与维护管理，保证长期使用效益。能够引入市场机制的，要通过公开、公正、公平的方式，积极实施市场化管理，如自来水等设施。不能引入市场机制的，要及时建立民主管理制度，通过协调明确以公共资金或自筹资金的方式，解决好运行维护管理问题，如环卫保洁、绿化等。
当前，搞好村镇规划建设管理，除了要避免简单套用城市建设和工业发展的模式来推进城乡&同质化&建设外，还要认真探索和研究如何确立符合生态文明发展和有序城镇化原则的城乡互补协调的科学模式，树立乡村治理的正确方向和目标，把握城镇化发展高潮中村镇建设的机遇和成功应对面临的挑战，以全球的视野科学分析总结以往农村建设和乡村治理的经验和教训，理性地剖析当前村镇规划建设中存在的问题和产生的根源，从而有针对性地提出村镇建设的思路与对策，确立符合生态文明要求的村镇规划建设原则。在具体工作中，坚持&三先行&、&四底线&、&五重点&和&六机制&，提高村镇规划建设管理的科学性和可持续性，促进社会主义新农村建设的健康发展。
1、参见：[美]莱斯特&R&布朗，《B模式2.0：拯救地球 延续文明》，林自新、暴永宁等译，东方出版社2005年5月第2版，第12页。
2、&一村一品&发端于日本大分县，是由日本大分县前知事平松守彦先生于1979年倡导的。大分县位于日本西南部，面积6337平方公里，人口约124万，由于境内多山少地，自然条件差，人口流失现象非常严重。平松守彦上任伊始，就到县内各地视察，所到之处尽是&我们村里没有资源&、&我们没有学校&、&道路条件太差&等叹息声。平松守彦认为，无论怎样抱怨都摆脱不了贫困，于是提出将一个村子、或一个地区值得骄傲的东西，如已有的土特产品、旅游资源，那怕是一首民谣，无论什么都行，开发成在全国以至全世界都能叫得响的产品，这就是著名的&一村一品&运动的开端。&一村一品&就是一个村子或一个地区，根据当地的特点，按照国内外市场需求，生产具有当地资源优势特色的品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品。通过专业化、规范化、标准化的开发，建立健全服务体系，在技术上不断完善，使之成为畅销全国乃至世界的品牌产品。
3、参见：毕井泉，国家发展与改革委员会副主任《科学发展观辅导报告》，，第19页。
4、中国在改革开放前一直是利用&剪刀差&压低作为工业原材料的农产品价格，使工业企业的效益人为拨高，从而促进工业的发展（救了工业）。
5、参见：[美]斯蒂格利茨，经济学（第二版），人民大学出版社2000年9月版，第521页。斯蒂格利茨将GDP定义为消费＋投资＋政府支出＋进口减出口，或用收入法变更为出售产品的总收入。
6、参见：Control in Bangladesh& Environmental Management 14,No.4（1990）:419-428。
7、参见：Harvey. The Condition of Post-Modernity. P12。
8、参见：Quoted in Fitzpatrick, Stalin&s Peasants, P39。
9、参见：Davies, The Socialist Offensive. P6。
10、参见：James K. Boyce, Birth of Megaproject: Politics Economy of Flood。
11、刘易斯在《劳动力无限供给条件下的经济发展》一文中系统地提出了经济发展过程中的二元经济理论，该理论明确提出了各国经济发展过程中的一个普遍存在的现象，即以主要为满足农村人口自我消费为主的传统经济部门与资本主义性质的以大工业为代表的现代经济部门并存的&二元经济&。刘易斯关于二元经济的思想大致可概括为：（1）资本积累可提高现代部门的劳动边际生产力，从而扩大该部门的劳动力需求；（2）现代部门的工资收入略高于传统部门；（3）在现行工资水平上，现代部门的劳动力需求大大超过供给，劳动力供给弹性是无限的；（4）现代部门的增长依赖于从传统部门吸收劳动力，而传统部门有大量剩余劳动力存在，这些劳动力的转移不会影响传统部门产量；（5）现代部门产量增加，导致就业增加，导致传统农业部门的劳动力转移，同时维持现代部门的既定工资率，可保持现代部门的高利润，资本家将获得的利润重新投资，导致现代部门进一步增加资本积累，再一次开始上述循环，直至农村剩余劳动力全部转移到现代部门中；（6）在不增加外部投入的情况下，可以在二元经济结构内部找到积累机制，这样发展中国家可以自己走出困境，而不必依赖发达国家的资本输出，从而摆脱殖民主义，避免对外依赖和由此带来的社会、政治、经济损失。
12、Ebenezer Howard，Garden Cities of To-Morrow （Cambridge， MA：The MIT Press，1965）pp.33-35.
13、参见：[美]詹姆斯&C&斯科特，《国家的视角&&那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，北京社会科学文献出版社，2004年11月第一版，第9页。
14、参见：FitEpatrick，Stalin&s Peasants PP.105-106。
15、参见：韩俊等，引导农民集中居住区存在的问题与对策思考，国务院发展研究中心，第254号，第9页，日。
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