农村宅基地自建房屋属于违章建筑吗，83建的一直住人，前年他人炸石开裂，今年维修加固加层，城建说是违章_百度知道
农村宅基地自建房屋属于违章建筑吗，83建的一直住人，前年他人炸石开裂，今年维修加固加层，城建说是违章
单拆今年弄好的，家对面（距离10米）他人炸山整地起房致使我家及几户邻居墙面开裂，这合法吗，我家今年初才修葺加固加一层，只有一本以前发的《宅基地》证，几户邻居是去年建好的不说拆。同时，他们真的很黑？黑，房子是1983年起的两层楼房，想等到规划好再说，动员修建范围内的几户人家搬迁（我家不在搬迁范围内）、06年时城管说在县城规划内不许改建便一直不动？让我家6口人住哪里去我家在县城周边，求助各位。2010年车站迁到附近时要修公路，对面去年无证新起的也不说拆，由于担心人身安全，几户邻居于去年修葺加固加层好。城建下文说是违章要强拆，上个月才建好（想去办证他们说还没规划好不给办），在此谢谢了。大概在05，但一直到现在还未规划好
就这样！所谓的违章建筑是你加盖的一层！你家的房子不全部是违章建筑！你加盖的一层相关法规需要拆除！之后的违章！之前的合法 ！至于为什么只拆你家的！ZF部门一向是用一个时间做一刀切！这个问题很简单这个说法是错误的
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这是什么逻辑，你问一下他们盖几层才算合法，你家下面的都合法这个说法不合理。也可到有关部门去讨个说法，加盖了一层就不和法了
别太紧张了，不是有政府吗？
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出门在外也不愁农村宅基地房屋以审批时未规定层数加建层数合法吗？_百度知道
农村宅基地房屋以审批时未规定层数加建层数合法吗？
未经审批私自加建了两层私自加建的这两层合法吗。数年后又以当时未规定房屋层数为由？属于违章建筑吗农村宅基地原审批时未规定建房层数，建了两层
好多问题在咱们国家都是规定的不如人管的，在规定的面积之内可以。因为，南方多是二层甚至三层的。呵呵。或者到村里找人联系一下，他们说话往往也很管用的，超出的属于违法建筑，因为最后还是由他们批准呢，最好是找人到有关部门（乡镇房管部门）问问，人是活的啊。不知你那是否规定建筑米数。一般来说是规定建筑面积，制度是死的？北方多是一层房各地的情况和习惯不一样
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手续不全房屋拆迁时一律不予补偿
　　据了解，此次出台的农村宅基地管理意见中所说的农村宅基地是指西安市城市总体规划内的主城区及政府确定的“切块”管理区域包括沣渭、曲江、浐灞等开发区内村民自建住宅所使用的集体土地。
　　《意见》明确规定要完善审批程序，规范村民宅基地自建住宅建设行为。凡申请划拨宅基地新建住宅应严格按照程序履行土地、规划审批手续；在原有宅基地上新建、改建、扩建住宅应严格履行规划审批手续。未办理审批手续或手续不全的房屋在拆迁过程中一律不予补偿。
　　新建宅基地自建住房需申请批准
　　据了解，村民申请划拨宅基地自建住宅的，在符合土地利用总体规划、村镇建设规划和土地利用年度计划的前提下，应当向村民小组或村民委员会提出申请讨论...
到有关部门（乡镇房管部门）问问
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出门在外也不愁临海市交通运输局
信 件 内 容
省道留地范围内可否建房
省道留地范围内可否建房
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我俩是临海市涌泉镇戎旗村村民，房屋座落在本村章家，距83省道边缘28.4米。在我们二层楼房的前面（距我们屋滴水线6.5米处）是章贵标在租用土地上自建的，用作开小店的两间临时平房（土地租用费缴给有关部门，土地性质不明）。目前，该户在现任村党支部书记周继朝的运作下，向镇人民政府申报，拆扩建租用土地上的两间平房。令人不能理解的是涌泉镇城建办，无视中华人民共和国国务院令543号第二十九条：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，乡道不少于5米”。及胡主席签署的中华人民共和国公路法第五章第五十六条：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；……”等法律、法规。无视台州市人民政府令第76号第四条：“在规划建设用地范围内，严格限制农村村民建造单户独式住宅”这一规定。在规划图纸上为他独家套上了规划，而这规划房屋向省道延伸，非法占用省道留地3.5米（附现状图和规划图），打破了前后座房屋距离8米的村镇规划，严重地影响了后座居民的采光。为维护法律尊严，为使国有土地不被个人侵占，为保障后座居民的采光权利，我们曾上书涌泉镇政府及临海市有关部门，可问题仍未解决。在五一小长假期间，章贵标未经土管部门批准，在村党支部书记周继朝的支持下，擅自扩建（在两间平房的西边扩建一间，两间平房准备加层）我们立即向涌泉土管所反映这一情况。四月二十九日，土管所当即派人制止这一违法行为。第二天，国土分局又送来了停建通知书，可他们无动于衷照常施工。我们前去制止，结果，章贵标在古城派出所工作的儿子章慧及两个侄儿对我们进行大打出手。特别是身为公安系统人员的章慧经常公车私用，在故乡耀武扬威，在这次事件中是殴打章照莲致伤的主要元凶，他还敲碎了章照莲两扇铝合金排门，其气焰十分嚣张。周继朝书记在村办公室，面对土管、公安人员及发生纠纷的双方，公然宣称：“你们有本事去告，我们村的房屋都不需要审批的，都可以建的，这块土地就是违章建筑，你土管部门有本事把它拆了。”面对村霸书记周继朝，公安、土管两部门的执法人员，默默无言。作为弱势群体的小小老百姓，受伤者的医药费至今没有解决，敲碎的排门没有理睬。眼看强者打破前后座相距八米的村镇规划，在我们滴水线前6.5米处未批先建。现在章贵标户：以虚假的材料向有关部门申请建房手续，经举报人走访调查，在戎旗村有关章贵标户建房上报的审批材料中的会议记录上村民代表的签字有很多系代签会伪造签名，不能代表这些村民的真实意思表示。希望有关部门予以严肃查处，并强制拆除该户的违法建筑。我们只得再次上诉各级政府，强烈要求有关部门依法查处。 此致
临海市涌泉镇戎旗村村民： 章照莲
回 复 内 容
你好，涌泉镇戒旗村村民章照莲、戴雪珍反映该村章贵标建房一事已收悉。章贵标现有二间二层房屋（证齐全）及二间开小店平房（无证）距离83省道左侧边沟外分别为12米、11.5米，因二间二层房屋刚好座落在村道路口，村里需对村道进行改直，需拆除章贵标二间二层楼。作为补偿，同意章贵标在拆除二间二层楼前提下，同意其在开小店的二间平房上加建一层，并列入村镇规划，补办证照。为此征求我局公路段路政意见，公路段路政大队经现场踏勘后认为，该村房屋的总体规划原本距公路边沟外15米，后来由于公路的拓宽造成目前该村的房屋距公路边沟外12.5米，且已经形成，考虑到实际情况，以后一旦公路拓宽也不可能对左侧的村民房屋进行拆除，而且《公路法》第十八条规定：“规划的新建村镇、开发区应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的安全与畅通。”经过路政大队实地踏勘，认为该村规划已形成，且申请的补充规划又在原有的规划一侧，经讨论同意该补充规划，户主已作出承诺，一旦以后公路建设等需要将无偿自行拆除。
临海市交通运输局城市房屋拆迁中违章建筑的处理_南京律师网
城市房屋拆迁中违章建筑的处理
违章是一个耳熟能详的词语，但其确切涵义却至今没有定论。人们通常认为未办理批建手续或批建手续不全的物、构筑物等就是违章，然而未办理批建手续的原因较为复杂，由不少是因历史原因形成的。由于《城市房屋管理条例》(以下简称《条例》)明确规定了“拆除违章不予补偿”，而各地在城市房屋中对违章把握尺度不一，使得在中对违章的处置成为诱发纠纷的主要根源之一。2003年，在非典疫情解除后数月间，城市问题迅速成为继农民负担、下岗失业后的群众信访反映的第三大焦点{1}。对此，建设部负责人认为：上访的原因比较多，其中有一条就是因为历史遗留问题造成的{2}。此后，国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号)中明确要求：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋中久拖不决的遗留问题。对范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。”但令人遗憾的是，在建设部随后出台的《城市房屋估价指导意见》和《城市房屋行政裁决规程》却有意无意地回避了对这一问题的处理方法，在这两个规范性文件中，根本找不到违章或历史遗留问题的字样。然而，由于违章几乎无处不在，又使得如何处理违章成为城市房屋不可回避的问题。2004年初，建设部再次表示，目前上访人员反映的问题主要是历史遗留问题{3}。而在2004年上半年，因征地引起的到建设部的上访量就已经超过了2003年的总量{4}。在城市房屋中如何处置违章，充分保护被人的合法权益引起了全社会的共同关注。&&&&笔者以为，“由于人们在认识能力、认识水平上的差别，也由于人们利益与动机的差别，因此会对同一法律规定有不同的理解，特别是对法律规定中的一些专门术语有不同的理解”{5}，引发纠纷的根源正在于人们对违章这一术语的不同理解上，因此要从根本解决中的这一矛盾，就必须正确理解条例中所规定的“拆除违章不予补偿”的涵义。&&&&一、拆除违章不予补偿涵义辨析&&&&要正确理解《条例》中拆除违章不予补偿的涵义，首先必须理解违章的涵义。&&&&(一)《条例》中违章的涵义&&&&目前对违章涵义的理解上，学界主要有以下几种解释：&&&&第一种观点认为：违章是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的{6}。&&&&第二种观点认为：违章是指违反各种制度规定的物，它不仅包括违反法律法规的规定所建造的物，还包括违反除法律法规之外的行政规章和各种制度之规定所建造的物。狭义的讲是指违反国家关于建设管理的各项法律规定而修建的物{7}。&&&&第三种观点认为：违章是指违反《土地管理法》、《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施{8}。&&&&然而稍加分析，就可以看出上述三种观点均有不妥之处：第一种观点将未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设，但非严重影响城市规划的排除在违章之外显然不妥。第二种观点中将违反各项制度所建造的物纳入违章的范畴，是用社会上对违章的认识来定义法律概念，是社会理念替代法律概念的表现，是没有理论支撑的；其狭义的定义又将违反《村庄和集镇规划建设管理条例》等行政法规而修建的物排除在违章外，亦属不妥，故第二种观点的(广义)定义过于宽泛，其狭义上定义又过于窄小。第三种观点采用了列举加概括的方法来定义，但“等相关法律法规”中是否包括地方法规，从一般意义上理解应当包括地方法规，但为何又将地方规章排除在外?作者未能说明，故此观点是一种易引起争议的观点。&&&&笔者以为，要理解《条例》中的违章一词的涵义，当从国务院及其前身政务院所发布的行政法规、决议等文件中去寻找答案，其关键是找出违章的涵义。&&&“违章”作为一种法律术语何时出现，难以考证。根据笔者所查到的资料，“违章”一词出现在国务院的文件中是1980年的事，在当年4月国务院《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》中明确：“凡事先未征得气象部门同意，在气象台站附近进行建设而造成观测环境破坏的，应按违章处理，情节严重者应追究责任，严肃处理。”其后不久，在1981年8月国务院在《批转水利部、国家城市建设总局关于城市防洪问题的报告的通知》中指出：“必须严格禁止填堵行洪河道，强占江河滩地进行违章。”但违章的涵义，上述两通知并未明确。&&&“违章”一词出现在国务院自身制定的行政法规中是1984年的事。国务院于1984年1月颁布并施行的《城市规划条例》第五十条规定：“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：(一)对违反本条例规定侵占土地的，应当责令其退出违章占用的土地，或者吊销其用地许可证，并可给予警告或者罚款。(二)对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”第五十一条又规定：“当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民起诉；逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民强制执行。”从上述条文的内容来看，此处的违章行为既不是指违反规章制度的行为，也不是指违反法律、行政法规的行为，而是特指违反该条例的行为，即违反行政法规的行为。违反该条例所建设的物(为简明起见，本文除引用的法律原文外，以下将物、构筑物简称为物）就是违章。因《城市规划条例》公布施行时，全国人大及其常委会所制定的法律尚未就此作出规定，因此在确定违章的涵义时，应当以《城市规划条例》所确定的涵义为准。虽然当时已有部分地方法规或规章对违章也作了一些规定，但就效力而言，应以行政法规为准。&&&&此后国务院所颁布的一些行政法规中也涉及到了违章，如1985年的《风景名胜区管理条例》、1989年的《石油、天然气管理保护条例》等。因此，我们可得出这样一个结论，在《城市规划法》出台前，国务院行政法规中的违章就是指违反行政法规的规定所建设的物。&&&&1990年实施的《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”在这里首次出现违法的概念。1991年《条例》中并没有使用违法而仍然使用的是违章，这并不是立法上疏漏，而是违章行为可以指违反法律和违反行政法规的行为，同时为了强调在城市规划法实施前违反《城市规划条例》的违章在城市中的地位，仍沿用违章一词是有道理的，即这里的违章既包括违反《城市规划条例》所建设的物，也包括违反《城市规划法》所建设的物。&&&&由此，我们可以得出这样一个结论：1991年《条例》中的违章是指违反法律和行政法规的规定，所建造的物。2001年的《条例》中的违章与1991年《条例》中的违章相比，其概念并没有发生变化，只不过是其与此相关的法律和行政法规更加丰富，如《电力法》、《公路法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等。&&&&考虑到《立法法》已正式确立了我国的法律表现形式，一些地方法规和规章也对违章作了相应的规定，故法律意义上的违章可作两种理解：&&&&一是狭义上的违章，即为违反法律、行政法规的规定，所建造的物。二是广义上的违章，是指违反法律、法规和规章的规定，所建造的物，这也就是我们通常所说的违法的概念。&&&&在这里要说明的是：违章是一个专有名词，有着特定的内涵，它不是违章与两词的简单组合，不能完全根据违章的涵义来推断违章的涵义。其关键在于对违法建设行为，是应予以法律制裁的；而违反规章制度建设的行为除造成某种特定的后果外，是不应当受到法律制裁的。由于到目前为止，没有一部法律、法规、规章将违章规定为违反规章制度建造的物。故此，认为违章是违反规章制度建设的物或认为违章就是没有相关批准手续的物的观点只能是一种社会理念，其作为法律概念不仅没有理论支撑的，而且也没有实证依据。&&&&笔者之所以认为条例中所述的违章是狭义上的违章，除了上述论据外，还有下面两个重要理由：&&&&第一，这一判定符合《行政许可法》规定的精神。该法规定了法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，省级政府规章可以设定临时性的行政许可。而关于城市建设，《城市规划法》已设定了行政许可；对于农村建设，《土地管理法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》也设定了行政许可并规定了具体的程序，故地方法规及规章已无必要再就此事项设定行政许可，只能就实施行政许可作出细化的规定。若当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定，而只是违反了地方法规及规章的，就不应当认定为违反法律和行政法规的行为，其物也不应当认定为违章。&&&&第二，这一判定也符合依法行政的基本要求。国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出行政机关不仅要合法行政，还要合理行政。由于物的拆除不仅是当事人物质财富的损失，同时也在某种程度上减少了全社会的财富，其是否拆除与补偿多少涉及到当事人的根本利益。在法律上未对违章作出明确的界定前，行政机关不得作出对公民、法人或其他组织不利的解释，同时应当遵循公平、公正的原则，避免损害当事人的权益。故此，对条例中违章应作严格意义上理解，而不应作扩大的解释。&&&&(二)拆除违章不予补偿的涵义&&&&在法律上直接规定在过程中对违章不予补偿，是上世纪八十年代的事。如1982年江苏省人大颁布的《江苏省城市建设用地管理和房屋安置试行办法》第十五条规定：“拆除违章和临时性不予补偿。”此后各地出台的管理办法中都有类似的规定。&&&&笔者以为，此种规定是有其历史背景的。一方面当时的主要是政府行为，而非市场行为，对房屋的和对违章的拆除主体实质上一致的，政府作为房屋的人同时又是对违章实施管理的行政机关，有权决定违章的命运。另一方面，在当时对违章的处置没有补办手续一说，只有予以拆除。这在《城市规划条例》中可以得到印证。该条例规定对违反其规定进行建设的，对违章的处置只有拆除，而无其他处置方法。&&&&但2001年条例中的拆除违章不予补偿的涵义已经发生了变化，其理由是两点：第一，1990年的《城市规划法》第四十条对违章的处置除规定了拆除外，还规定了两种处置方式即没收及限期改正。即对违章不再是一拆了事，而是分类处置。在这一点上，《城市规划法》比之《城市规划条例》有了很大进步。此后各地出台的办法中对限期改正进行了细化，限期改正实际上已成了补办手续的代名词。如日公布的《西安市城市规划管理条例》第四十一条规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由规划行政主管部门责令停止施工，限期改正，补办手续，并按下列规定对建设单位或个人予以处罚：……”第二，2001年《城市房屋管理条例》中对人有了新的规定，行政机关在一般情况下不再是人，而作为人的更多的是开发商等企业，成为市场行为，人和被人是完全平等的主体。作为民事关系一方，在双方达成一致意见之前，人是无权决定是否拆除被人的违章的。&&&&据此，笔者认为2001年的《条例》中“拆除违章不予补偿”的涵义是：在城市房屋过程中，拆除依法应当拆除的违反法律和行政法规而建设的物和构筑物的，不予补偿。&&&&由此，我们可以得出结论：在城市房屋中对违章进行处置时，并非全部拆除不予补偿，而是应当根据具体情况分门别类依法予以处理。对依法应当拆除的，予以拆除并不予补偿；对于公告前可以补办手续的违章或手续不全的房屋等，则应查明事实，妥善处理，应予补偿的则予以补偿。&&&&以下将对在中如何处置违章进行探讨。需要说明的是：1.本文以下所提及的违章若无特别说明，是指广义上的违章，即违法。至于只是违反了规范性文件的规定，而不违反法律、法规、规章的物，应为合法并予以补偿，入或行政机关不应以其缺少规范性文件所规定的手续为由，拒绝补偿。故此类物不在本文以下的研究范围之中。2.本文只涉及作为违章业主的当事人，而不涉及违章的施工方。因为对施工方只存在依法处罚的问题，不存在补偿的问题，故其不在本文研究范围。&&&&二、中对违章的处置原则及若干问题&&&&根据上述对条例中拆除违章不予补偿涵义的辨析，我们就可以正确处理在城市房屋范围内的违章问题了。这里有三种情形必须排除在外：第一，在公告之后所建设的物等。对此类因其违反了条例等规定，应无条件拆除，不予补偿。第二，行政执法机关已对违章作出查处决定的。对此类问题在过程中就应按查处的结论去处置，若行政执法机关已作出拆除决定，但未执行的，不予补偿；如行政执法机关已作出没收决定的，但尚未没收的也不予补偿；对行政机关责令改正，补办手续的，但当事人尚未补办的，应督促当事人补办手续，对当事人不愿补办手续的，可参照合法适当补偿。第三，人与被人已就违章的补偿达成一致意见的，行政机关在裁决过程中不应以拆除违章不予补偿为由，而否定双方已达成的安置补偿的效力。在此种情形中若是国家建设项目或市政工程，则另当别论。&&&(一)中对违章的处置原则&&&&笔者以为，国家建设项目、市政工程等公益行政机关在作出房屋拆&迁安置裁决时对违章的处理应遵循以下原则。&&&&1.实事求是的原则&&&&这一原则也是《关于认真做好城镇房屋工作维护社会稳定的紧急通知》所确立的原则，是解决范围内由于历史原因造成的手续不全房屋(包含违章在内)的基本原则。故此，行政机关在处置违章时应当查明违章形成的时间、原因、用途等因素，妥善处理。&&&&2.合法行政、合理行政的原则&&&&作为《全面推进依法行政实施纲要》所明确的依法行政的两项原则，应当贯穿于行政机关处理问题的始终。由于最高人民《关于当事人达不成补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民应否受理问题的批复》(法释(2005)9号)进一步明确了人与被人或者人、被人与房屋承租人达不成补偿安置协议，应当向行政机关申请裁决。故此，行政机关更应遵循公平、公正的原则，要平等对待人与被入及相关当事人，不偏私、不歧视，针对违章采取必要、适当的措施和手段。&&&&3.宽严相济、充分保护被人合法权益的原则&&&&由于形成违章的原因比较复杂，且在实际生活中，违章已成为一部分低收入家庭的主要收入来源，成为其维持基本生活的保障。故此行政机关应当分门别类，宽严相济，针对不同的具体情况，采取不同的措施，充分保护被人的合法权益。&&&&(二)处置违章应当解决的几个问题&&&&要在城市房屋中妥善处置违章，就应当解决违章的起因、违章当事人在中的法律地位、当事人对违章享有的、行政机关对违章的追诉时效等问题。笔者现就上述问题作一初浅的探讨。&&&&1.违章形成的原因&&&&尽管形成违章的原因很多，但改革开放以来违章的形成原因却可以归纳为三点：&&&&第一点，计划经济指导下的城乡发展观与市场经济条件下城市化的迅猛发展之间不适应是造成改革开放以来违章大规模爆发的根本原因。&&&&界定违章的主要因素之一就是其是否违反规划，而城乡规划的编制是与人们对当时国民经济发展水平和城乡发展的认识水平分不开的。在改革开放初期，人们仍习惯于用计划经济思维方式来考虑和编制城市总体规划，其后果就是城市规划总是落后于城市发展速度，修编成为常事。在编制城市规划中最明显的失误就是对城市人口增长的估计不足，作为城市规划中最基本的元素，对人口规模的预测决定了编制城市规划的成败。但事实上，在当时很少有一个城市能正确地估计自己城市将来人口的规模，经济快速发展所引发的城市化进程远远超出了当初人们的想象。以北京市为例，改革开放前对城市人口规模的估计是到2000年城市常住人口将会达到1000万人，但是实际情况却是到了1990年时，北京常住人口就已经突破了这个数字{10}。一方面是大量外来人口的涌入，农业人口迅速向城市集中，对住房和就业用房等房屋的巨大市场需求在短时间内迅速形成；而另一方面是住房制度及市场的改革相对滞后，原有的房屋远不能满足市场的需求。在巨大的供需差距面前，政府管理部门计划经济时代的指挥棒已失去了效用，而调控市场无形的手尚未形成，所实施的管理也只能是被动应付式、效用低下的管理，不能从根本上解决问题。巨大的市场需求与无序的规划管理的结合必然会导致业的畸形发展，其后果之一就是违章愈演愈烈，从而成为中的难点和焦点。因此有专家说：之痛，是伴随快速城市化和个人住权改革出现的阶段性矛盾{11}。&&&&第二点，经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违章的主要动机。&&&&在计划经济时代，社会对个人的住房条件改善关注不够，有不少家庭的居住条件极差，一家数口蜗居一室甚至两家同居一屋都是常见的事，于是人们便偷偷摸摸地在自家院内搭建棚房居住，以解决家庭生活基本需要。可以说此时的违章最主要的动因是人们解决生活特别是居住困难。但随着改革的深入，城市人口的迅速膨胀，对房屋巨大的市场需求产生了巨大的利润空间。违法建设从小偷小摸式迅速向大张旗鼓式转变，于是老百姓在违章建房出租，大公司在违章建房开发销售。就是党政机关也不甘落后，充分利用手中权力和地理位置优势(党政机关往往占居着城市的最好地段)，在院前屋后违章建房，用于出租给他人营业和居住，借此改善小团体的福利待遇。受此影响，在农村人们也在圈地搞开发。虽然法律禁止利用集体土地搞开发，但基层党委政府却乐此不疲，大搞开发，搞政绩工程，其所留下的众多问题一直在困扰我们的社会。上述现象的根本原因在于经济利益的驱动，据统计我国的业被公认为是最大的盈利行业，企业利润一般都在15％至40％，远高于世界业5％左右的平均利润率，在城市边缘，违规开发利润就更为丰厚{12}。&&&&第三点，行政执法机关执法不公、处罚不力是违章泛滥的另一个主要原因。&&&&由于判别物是否违反规划(以下若无特别说明，所述规划包括城市建设规划、村镇建设规划、土地利用规划等规划)，是否严重影响规划，是以详细规划即详规为标准判断的。而在当时，详规要么很粗糙，要么根本没有，人们特别是领导干部中不少人对城乡规划特别是详规的法律效力一无所知，随意变更规划是常见的事。由于没有详规，或虽有详规却得不到严格执行，这就给行政执法机关判定物是否违反规划、是否严重影响规划留下了非常大的自由裁量空间，而对这一自由裁量权却无约束机制。于是在同一地段，对类似的，对甲认定为严重影响规划，决定拆除，而对乙则认定不严重影响规划，不予拆除。此类执法不公现象，不一而足。&&&&同时由于部分行政执法机关工作效率低下，对当事人刚实施违法建设行为时不能及时制止和查处，等到当事人完工后才去查处，不仅加大了查处难度，也增加了执行难度。而此时的查处又有不少是以罚代拆，这又从一定程度上滋长了当事人违法建设的气焰。&&&&2.违章的分类&&&&对违章的分类最常见的是从表现形态上划分，如认为违章主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的；擅自改变了使用性质的；擅自将临时建设成永久性的{13}。此种分类方法也是一些地方法规规章所采用的方法，如1987年的《深圳市人民政府关于特区内违章用地及违章处理暂行办法》、1993年的《上海市整治违章搭建和违章的若干规定》就有类似的规定。此外，还有以是否有土地使用权为标准划分、以被侵害对象为标准划分等分类方法。&&&&笔者以为从有利于处理的角度出发，可分别按违法行为的构成、违章对规划影响的程度、实际用途等为标准进行划分。&&&&以违法行为的构成为标准，可将违章划分为单一违法行为的违章和数个违法行为的违章。前者如居民在已有的手续齐全的二层楼上无证加建一层，后者如在公路红线控制区内未经批准占地建房。前者一般仅涉及违反建设规划，而后者除涉及到建设规划外，还涉及到土地、公路管理等，存在数个违法行为。之所以这样分类是考虑到对违章是否可以补办手续及如何补办手续的问题。&&&&以违章的对规划的影响可分作三类，一是严重影响规划，二是(不严重)影响规划，三是不影响规划。如广东省人大常委会颁布的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》就采取了这一分类方式。此种分类是考虑到对违章是否可以行政处罚及行政处罚的种类问题。&&&&以违章实际用途为标准可将违章划分为生活用、生产经营用、其他用途。作这一分类是考虑对居住人的安置、补办手续时的税费等事项(经营用房是要缴纳营业税和所得税的)。&&&&3.当事人对违章享有何种权益&&&&因《民法通则》规定了当事人的财产只能是合法财产，全国人大所公布的《物权法》草案也认为法律上所说的财产是合法财产，故可以确定的是：当事人对违章不享有所有权。但违章毕竟是当事人用其合法财产建设的，具有一定功效，当事人的违章是有相应的权能的。&&&&第一，当事人享有对违章的材料的所有权。虽然违章不具有合法性，但当事人对其材料还是有所有权的，无论是自行拆除违章的，还是强制拆除违章，其材料还是归当事人所有的。若行政机关对违章决定没收的，此时没收的对象表面上看是物，但所涉及的并不是当事人对物的所有权，而是当事人对材料的所有权。这在司法实践可以得到印证。人民在审理损害违章的民事纠纷中，屡有判决损害人对被损害人承担责任，其理由就是当事人对违章虽然不享有所有权，但对违章的材料享有所有权{14}。&&&&第二，当事人对违章享有事实状态上的占用、使用、收益的权能。当事人对违章的占有是客观存在的事实，但这里的占有只是一种事实状态而非一种法权，“占有是主体对于物基于占有的意思进行控制的事实，占有首先是对物的一种事实上的控制……不管占有人对物的控制是否具有据为已有的意思，只要客观上的控制状态形成就可以构成占有{15}。”“占有可以是有本权的占有，也可以是无本权的占有。而在人对违章物，虽不享有所有权(本权)，但由于其实际的管理与控制，也形成了一种占有，并受法律的保护，他人不得随意侵犯{16}。”因占有而派生出来的是对违章的事实上的使用和收益。当然这种使用和收益是受到法律限制的，与合法的使用和收益是有区别的，但并不是完全不受法律保护。最高人民1993年颁布的《全国民事审判工作座谈会纪要》明确规定：“因违章妨碍他人通风采光或因违章的买卖、租赁、抵押等引起的民事纠纷，人民可以受理。”在这里特别要说明的是违章的租金收入的属性，由于大量的违章被用于出租，因此，其租金收入的法律性质应引起注意。目前对租金收入的看法有三种：违法所得，不当得利，合法收入。笔者以为，在法律未对此明确之前，不应当作违法所得及不当得利理解，而应视作合法收入。对当事人的收入在无相反证据的情况下视为其合法收入，并以课税，是我国所得税法的一项原则。&&&&4.违章的当事人在中的法律地位&&&&若违章的当事人在范围内无合法，只有违章，则当事人在中处于何种法律地位是一个值得研究的问题。根据2001年《条例》规定，被人只能是被房屋的所有人，故只拥有违章的当事人由于不具有法律意义上的所有权，则不属被人。就是说只拥有违章的当事人并不是法律关系的当事人，这将产生一系列的法律后果：首先无法进入裁决程序，因为《条例》规定的可以申请裁决的只是人、被人、房屋承租人(顺便说一下：建设部的《城市房屋行政裁决规程》所列的申请人只有人、被人，而将房屋承租人排除在外是没有道理的)，违章的当事人显然不在申请人之列，当然也不在被申请人之列，故无法进入裁决程序；其次将无法进入行政强制程序或司法行政强制程序，这是不能进入裁决程序的必然结果；再次使司法民事强制缺乏法律支撑，因为根据《条例》的规定，仲裁的被申请人、民事诉讼的被告人、先予执行的被执行人只能是被人或者房屋承租人，若违章的当事人虽然与人订立了补偿安置协议，但其在搬迁期限内拒绝搬迁的，人将无法处置。&&&&由此可以得出一个结论：由于违章的当事人在中无相应的法律地位，不仅对违章的当事人将产生重大影响，同时也对人的合法权益的保护产生重大影响。解决这一问题最根本的办法是对《条例》进行相应的修改和完善，但在条例修改前，最好的办法就是由行政机关先行对违章作出界定，然后根据界定结论确定违章当事人的法律地位。若认定为应拆除或没收的，则应依法拆除或没收，此时违章的当事人是行政处罚的被处罚人，而不再是法律关系中的当事人：若认定为可补办手续的，则无论违章的当事人是否去补办了手续，均应认定其取得被人的法律地位。&&&&5.违章是否存在延续状态&&&&目前对违章是否存在延续状态，并无相关规定，实践中对两年后发现的违章的查处亦不尽相同。有人认为：违法一经建成，违法行为就告成立，违法的存在是违法行为导致的违法状态的继续而不是违法这一行为的继续，即行为不包括结果，其追诉时效应从违法建成之日计算，即违法不存在延续状态，并认为如果行为包括结果，那么结果就没有独立存在的意义{17}。&&&&笔者以为，上述看法是片面的，其原因就是违章存在两重属性：一是建设行为的违法性，这是所有违章都具有的属性；二是后果的违法性，这是一部分违章存在的属性，即当其对规划产生影响时，就存在了这一属性，对规划不产生影响或者说符合规划的，就不存在这一属性。根据《城市规划法》的规定，对违章的处理要考虑到两个因素，一是建设行为，二是建设结果对规划的影响。最高行政庭在《关于对〈中华人民共和国城市规划法〉第四十条如何适用的答复》((1995)法行字第15号)中明确：“违反城市规划的行为人其违法行为是否属于‘严重影响城市规划’，应从其违法行为的性质和后果来确认。”&&&&故此，若当事人所建设的物不符合规划，违章对规划的影响就始终存在，则应视为持继状态。这一点在涉及数个违法行为所建造的违章中尤为明显。如在公路红线控制区内的违章，水利工程管理范围内的违章，其存在就是对道路安全、水利安全的影响，这显然是一种持续状态。事实上，最高于日给国土资源部的函([1997]法行字第26号)中已经明确：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”&&&&若当事人所建设的物符合规划，则不存在对规划的影响，即此时无持续状态。事实上若当事人所建设的物符合规划，则应当补办手续，确认当事人的产权，不存在拆除的法定理由。在时应作为合法或参照合法适当补偿。&&&&若在违章形成后，规划进行了调整，使原有的违章对规划的影响发生了变化的，如何确定追诉时效的问题，本文将在对违章如何处罚时进行说明，在此暂不涉及。&&&&三、中对违章的具体处置步骤&&&&在中，行政机关应当查明事实，分门别类依法予以处理，其步骤如下：&&&&(一)查明事实阶段&&&&即查清违章形成的时间、原因、结构、面积、用途，是否存在民事纠纷，是否存在同时违反两个以上的行政法律规范的情形，是否已经行政执法机关查处等。对已经查处的按查处的结论办理，对未经查处的，进入下阶段。&&&&(二)处理和处罚阶段&&&&1.处理和处罚的程序&&&&第一步按时间分类分流。&&&&原城乡建设环境保护部于1988年颁布的《关于房屋所有权登记工作中对违章处理的原则意见》从违章形成时间、所处地域、产生的影响三个方面提出了“三从宽三从严”的方针，对现在处置违章仍有参考意义。故此就应当以相关法律法规的颁布施行为依据，根据本地城市规划的具体时间合情合理地确定违章的时间界限。具体可采取两段式或三段式。两段式即划定一个时间点，在此时间点之前形成的违章(注：以下涉及到违章的时间问题的，一般是指违章的形成时间)可补办手续作合法处置，在时间点后的作违章处理。三段式是划定两个时间点，在第一个时间点前的一律补办手续，不予处罚，作合法处置：在第一个时间点之后，第二个时间点之前的，从宽处理，能不拆除或没收，一律不处以拆除或没收；可以不予行政处罚的，一律不予行政处罚：在第三个时间点之后的要从严处理。笔者建议采取三段式，理由是城市规划是一个复杂的过程，应当有一个过渡期。&&&&对可以直接补办手续的，直接进入补办手续阶段；对需进一步处理的则进入下一步。&&&&第二步，按是否存在违章的行为同时违反了两个以上的行政法律规范的情形为标准分类分流。&&&&若不存在这一情形，则一般是只违反建设规划的，则交由建设规划行政主管部门处理；若存在这一情形的，则由一个行政主管部门牵头处理。&&&&第三步，作出处理或处罚决定。&&&&然后根据处理或处罚决定分别处置，对补办手续的，进入补办手续阶段；对处以没收或限期拆除的，进入执行阶段。&&&&2.处理或处罚时应当掌握的几个原则&&&&一是从旧兼从轻的原则。适用这一原则有两种情况：第一种是法律、法规、规章进行了修改；第二种是在违章形成后，规划进行了调整，使原有的违章对规划的影响发生了变化的。在第二种情况下计算追诉时效时，同样适用从旧兼从轻的原则。&&&&二是优先从重处罚的原则。适用这一原则的前提是违章的行为同时违反了两个以上的法律规范，可以由两个以上的行政执法部门查处的情况。对于有两个以上的行政执法部门对行政处罚管辖权发生争议的，可由牵头部门协调一个部门管辖；协调不成的，由相关行政执法部门报请共同的上一级行政机关确定，若其共同的上一级行政机关为当地政府的，牵头处理部门可直接报请当地政府确定。&&&&三是正确适用没收和拆除的原则。对不违反法律和行政法规，而只违反地方法规及规章的违章，一律不得处以没收或限期拆除。&&&&四是正确认定违章面积的原则。适用这一原则的前提是当事人擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的。在此情况下，大多为批少建多，行政机关在此情况下，应作出合理的认定。&&&&(三)补办手续阶段&&&&对依法应当直接补办手续或经过处罚后要求补办手续的，由违章的当事人到相关行政部门补办手续。需要特别说明的是：无论当事人是否补办了手续，其对物的相应已得到有权行政机关的认可，故当事人享有相应的物权，从而成为法律关系的当事人，其享有被人的，并承担相应的义务。当事人在补办手续后进入签定安置补偿协议阶段；当事人不补办手续的，可经人申请，进入行政裁决阶段。&&&&在此阶段，相关行政部门应将当事人补办手续的情况及时通报给税务部门，由税务部门根据当事人物的实际用途、时间等决定是否追缴营业税、所得税。&&&&(四)签定安置补偿协议阶段&&&&在此阶段，由双方自行确定安置补偿方案。对协商不成的，经一方当事人申请可进入行政裁决阶段；对达成协议后，被人拒不履行的，经人申请，可进入强制阶段，由人民依法强制执行。&&&&(五)行政裁决阶段&&&&对当事人经协商未能达协议，经一方当事人的申请行政裁决的，行政机关应予受理。行政机关在受理后，应及时将申请人的申请书及证据发送给对方当事人，并告知其与义务。行政机关在查明事实的基础上，在法定期限内就安置补偿作出行政裁决决定，并明确当事人搬迁的期限。&&&&(六)强制执行阶段&&&&对于被人(即违章的当事人)不履行安置补偿协议或安置补偿裁决的，经申请，可由人民依民事司法强制执行程序或行政司法强制执行程序强制执行，亦可由人民政府责成相关行政部门组织行政强制，强制被人搬迁，并拆除其物等。&&&&因限于篇幅，且行政复议和行政诉讼不影响行政裁决的执行，故本文不再对当事人不服行政裁决提起行政复议或行政诉讼时如何处理展开讨论。&&&&结束语&&&&“随着地方经济自主权的扩大，在财税体制改革背景下，地方有着强烈要求扩大财源的动机，在征地、等过程中关心群众利益不够，影响到党和中央政府的整体形象{18}”。而“发展只是手段，人才是目的，发展必须服务和服从于人的需要。科学发展观之不同于传统的发展观，科学发展观之所以科学，就在于它强调以人为本。……‘以人为本’的主要内涵，就是以普通人的状况和幸福指数，作为衡量发展的尺度。……这应该构成评估发展是否正当合法的指标体系{19}”。在城市房屋中，如何保护违章当事人的合法权益，保障社会基层群众的基本生活条件，充分体现党和政府对群众的关心，是一个值得认真研究的课题，它涉及到我们需要建立一个什么样的法律制度。“科斯认定：只有当政府矫正手段能够以较低的成本和较高的收益促成有关当事人的经济福利改善时，这种矫正手段才是正当的。……问题的解决没有普遍的方法，只有对每一情形、每一制度进行具体的分析，才能提出符合实际的、基本成本一效益分析选择的特定法律{20}”。本文是笔者根据建立和谐社会的要求，结合十多年来从事城市房屋工作的实践，所进行的浅薄探讨。笔者以为唯有实事求是，才能处理好违章这一社会症结。&&&&同时笔者也强烈呼吁，尽快修改《城市房屋管理条例》，完善法律体系，以便“在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人与其他组织的合法权益之间谋求一种平衡，通过对行政主体与行政相对方的有效激励和制约，实现行政权与相对方在总体结构上的平衡，以兼顾公共利益和个人利益，确保社会持续、稳定地发展{21}”。
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